Исследования по истории местного управления при Петре Великом

Указ 28 января 1715 года [108] прежде всего уничтожал должности обер-комендантов и комендантов в тех городах, в которых не было гарнизонов. Таким образом, существовавшая до 1715 года губернская иерархия комендантов и обер-комендантов, подчиненных губернскому ландратскому совету, разрушалась. Комендантская должность получала теперь исключительно военное значение командира гарнизона. Как для командиров гарнизона, для них впоследствии была выработана в военной коллегии инструкция, «каким образом определенные им гарнизоны, а именно крепости, гарнизонные полки и артиллерию содержать надлежит» [109] . Только в пограничных местностях из опасения неприятельских набегов коменданты, командуя гарнизоном города, получали и административное значение и становились вместе с тем и правителями уезда. На этом основании архангелогородский вице-губернатор Лодыженский ходатайствовал перед Сенатом о поручении управления Кольским и Пустозерским острогами комендантам из военных людей, указывая, что эти города пограничные и что к последнему «приходят для разорения воровская карачевская самоядь» [110] . Второю новостью указа было учреждение новой административной единицы – доли. Правителями этих новых областей и были назначены ландраты. Таким образом, эти последние из простых членов губернского совета делались теперь самостоятельными правителями второстепенных областей, на которые делилась губерния. Впрочем, в указе видно намерение законодателя сохранить коллегиальное начало в высшем губернском управлении. Единоличная власть не возвращалась губернатору. При нем в губернской канцелярии всегда должны были находиться двое из ландратов, чередуясь через один или два месяца. В конце года все ландраты должны были съезжаться к губернатору «для исправления дел всем вместе» и для отчета. Итак, постоянный губернский совет переставал существовать, заменяясь двумя коллегиальными органами: постоянной малой коллегией из двух ландратов под председательством губернатора и временным ежегодным съездом всех ландратов. Указ 28-января 1715 года не приводит тех мотивов, которые повели к его изданию, но причины произведенных им реформ чувствуются сами собою. Во-первых, назревала насущная потребность в более правильном подразделении громадной губернии на второстепенные областные единицы; этой потребности указ прежде всего и удовлетворял. Затем, так как учреждение новых административных делений должно было повлечь за собою увеличение личного административного состава, а в нем при Петре всегда ощущался недостаток, то ради экономии и приходилось жертвовать таким громоздким и многолюдным учреждением, каков был губернский совет, и совместить, насколько это было возможно, функции ландрата как товарища губернатора по губернской коллегии с функциями самостоятельного областного правителя.

Доля как подразделение губернии существовала уже ранее указа 28 января 1715 года. Еще в 1710 году, когда составлялась табель полков, содержание которых возлагалось на губернии, во всех губерниях дворовое число было расписано на доли [111] . Но это разделение имело тогда иной, особый смысл. Долею по указу 1710 года называлась известная сумма тяглых дворов, взятая за единицу, именно: 5536. Эта единица, значение самой цифры которой предстоит еще выяснить, употреблялась для упрощения разверстки податей, падавших на тяглые дворы по губерниям. С ее помощью было довольно удобно распределить всю сумму известного налога по губерниям пропорционально количеству дворов по переписи 1678 года, заключавшемуся в каждой губернии. Таким образом, в Московской губернии, всего гуще населенной, считалось 44 ½ доли; второю за ней была Петербургская – 32 1/5 доли, самой меньшей оказывалась Киевская с 5-ю долями [112] . Вместо того чтобы делать пропорциональную разверстку налога по цифрам самых дворов, оперируя с громадными цифрами в десятки и сотни тысяч, т. е. с пяти– и шестизначными цифрами, расчет производился по числу долей, которых сумма выражалась всего трехзначной (146), а отдельные слагаемые лишь двузначными цифрами. Следовательно, доля была в этом случае отвлеченною счетною единицею, которой не соответствовало какое-нибудь территориальное деление губернии, представляла из себя явление арифметическое, а не географическое, была определенным числом податных дворов, а не определенным земельным округом. Указ 28 января 1715 года и превращал эту отвлеченную счетную арифметическую долю в конкретную административно-географическую. Долей теперь становилась известная территория, охватывавшая собою приблизительно 5536 тяглых дворов. Новое разделение губернии строилось, таким образом, на статистическом основании.