История России XX — начала XXI веков

В начале 1923 г. конституционные комиссии союзных республик в ходе дополнительного рассмотрения документов I съезда Советов СССР пришли к единодушному мнению создать двухпалатный ЦИК Союза ССР, т. е. наряду с палатой классового представительства сформировать палату национального представительства (а по существу представительства национально-государственных и национально-административных образований). Это было существенное дополнение Договора, т. к. еще накануне образования СССР многие партийные и государственные руководители отвергали саму идею двухпалатной системы, считая, что она противоречит сущности советской власти. Предполагалось, что рабоче-крестьянская власть не нуждается в особом «национальном» представительстве.

Пересмотреть эту позицию заставил В. И. Ленин, который 30–31 декабря 1922 г. написал в адрес партийного руководства письмо «К вопросу о национальностях, или об «автономизации»». В нем он еще раз отметил особую важность национального вопроса для единства многонационального Советского государства, предупредил против торопливости и администрирования в национально-государственном строительстве, решительно высказался за государственный союз, прежде всего в военной и дипломатической областях, при сохранении самостоятельности республик в других областях. По его мнению, полная централизация аппарата управления, за которую выступал Сталин, вредна, т. к. подчинит республики российскому аппарату, а он «заимствован нами от царизма» и «лишь чуть-чуть подмазан советским миром». В нем пролетарские кадры будут тонуть, «как муха в молоке». Для создания нового, советского аппарата, предупредил Ленин, требуется время и величайшая терпеливость, чтобы не испортить дело объединения народов.

В феврале 1923 г. пленум ЦК РКП (б) обсудил проект тезисов по национальному вопросу к XII съезду партии. В них указывалось: высшие органы Союза должны быть построены таким образом, «чтобы они полностью отражали не только общие нужды и потребности всех национальностей Союза, но и специальные нужды и потребности отдельных национальностей». Исходя из этого, ЦК предложил наряду с существующими центральными органами Союза, которые являлись представительством трудящихся независимо от национальностей, создать специальный орган представительства всех без исключения национальных республик и областей на началах равенства. Сталин, основной автор тезисов, считал, что этот орган возьмет на себя функции наркомата по делам национальностей правительства России.

Против идеи второй палаты в 1923 г. уже никто не возражал, но ее структура оспаривалась. Если ЦК партии и Сталин видели во второй палате представительство всех национально-государственных (союзные и автономные республики) и национально-административных (автономные области) образований, то украинское руководство отстаивало представительство лишь союзных республик. Председатель СНК Украины X. Г. Раковский объяснял эту позицию принципом равноправия. В противном случае, по его мнению, равноправие нарушится в пользу России, где было сосредоточено большинство и населения, и автономий.

VII Всеукраинская партийная конференция (4-10 апреля 1923 г.) по докладу М. В. Фрунзе приняла свои тезисы по национальному вопросу к XII съезду РКП (б), в которых предлагалось сформировать вторую палату только из представителей союзных республик.

XII съезд РКП (б) (17–25 апреля 1923 г.) по настоянию Сталина отклонил позицию украинских коммунистов. Их руководители, прежде всего X. Г. Раковский, были подвергнуты резкой критике и обвинены в национал-уклонизме. Им объяснили, что не Россия или Украина будут определять решения в ЦИК СССР, а ЦК партии. Фрунзе на съезде перешел на позицию Сталина.

После партийного съезда была создана объединенная (расширенная) конституционная комиссия из представителей центральных исполкомов всех союзных республик. Ее председателем стал М. И. Калинин. Комиссия решила объединить два документа – Декларацию и Договор – в один под названием «Конституция (Основной закон) СССР». Она пришла к выводу, что вторая палата, названная Советом Национальностей, должна быть равноправна с первой – Советом Союза – и состоять из представителей всех республик и национальных областей. Комиссия определилась по наиболее спорному вопросу – о числе союзных (слитных) и объединенных (союзно-республиканских) наркоматов.

Параллельно государственной работала и партийная конституционная комиссия под руководством И. В. Сталина, созданная еще в феврале. В июне она доложила свою позицию по Конституции на совещании членов и кандидатов ЦК РКП (б) с ответственными национальными работниками республик и областей. Дублирование работы не было случайностью: во-первых, во время болезни Ленина это был важный этап утверждения Сталина как лидера партии; во-вторых, оно свидетельствовало, что реальная власть в вопросах государственного строительства принадлежит ЦК во главе с генеральным секретарем. В апреле 1922 г. на этот пост по предложению Л. Б. Каменева с согласия В. И. Ленина был избран И. В. Сталин.