История России. XX век. Деградация тоталитарного государства и движение к новой России (1953—2008). Том III

Летом 2003 г. Генпрокуратура возбудила несколько уголовных дел против руководителей нефтяной компании «ЮКОС» во главе с Михаилом Ходорковским. Поначалу арест Ходорковского вызвал протест со стороны ведущих организаций российского бизнеса (Российский союз промышленников и предпринимателей, «Деловая Россия» и «Опора России»), как и негативную оценку премьер-министра Михаила Михайловича Касьянова. Но после того как российский Президент потребовал от нарушивших лояльность членов правительства «прекратить истерику», а лидерам бизнеса посоветовал не вмешиваться в дела судебной власти, фронда прекратилась. Вместе с тем Президент подчеркивал, что судебное преследование олигархов вызвано грубым нарушением ими конкретных законов и что «никаких обобщений, аналогий, прецедентов, тем более связанных с итогами приватизации, не будет». Наряду с политическими изменениями на рубеже первого и второго сроков президентства В. Путина было предпринято коренное переустройство государственного аппарата – так называемая административная реформа. Идея реформы заключалась в распределении основных функций исполнительной власти: 1) разработки государственной политики и нормотворчества; 2) оказания услуг, управления государственным имуществом и правоприменения; 3) контроля и надзора – между самостоятельными органами в каждой из ключевых отраслей государстенного управления. Таким образом, предполагалось сократить число федеральных ведомств, повысить через «разделения труда» эффективность их работы и создать механизмы контроля одних ведомств над другими.

Министерства, по этой реформе, отвечали за разработку и принятие общеобязательных правил (в форме различных подзаконных актов – приказов, инструкций и т. д.) в сфере своей компетенции, федеральные агентства уполномочены эти правила применять, а также оказывать различные государственные услуги гражданам и юридическим лицам и управлять государственным имуществом, а федеральные службы контролировали исполнение этих правил (равно как и регулирующих соответствующие вопросы федеральных законов, актов президента и правительства). Например, Министерство образования и науки отвечало за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сферах образования, научной деятельности, интеллектуальной собственности, молодежной политики. Федеральное агентство по науке и инновациям реализовывало государственную политику, управляло госимуществом и оказывало услуги в области научной, научно-технической и инновационной деятельности, а федеральное агентство по образованию – в области образования, воспитания и молодежной политики. Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки контролировала исполнение законодательства в этой области, качество образования, выдавало лицензии и проводило аттестации учебных заведений.

Реформа с самого начала подвергалась критике за свою половинчатость и непоследовательность. В частности, хозяйственно-административные (агентства) и контрольные (службы) органы, став самостоятельными, сохранили, однако, определенную зависимость от министерств. Службы и агентства находятся в ведении соответствующих отраслевых министерств. Это означает, например, что именно министерства вносят в Правительство представление о назначении на должность руководителей служб и агентств, а в Министерство финансов – предложения по формированию их бюджета, вправе давать обязательные для исполнения поручения. С другой стороны, некоторые отрасли государственного управления были вообще оставлены за рамками реформы – прежде всего так называемые «силовые» министерства. Число министерств сократилось – с 23 до 15 (впоследствии 16), однако общее количество федеральных органов исполнительной власти (т. е. министерств, служб и агентств) – выросло почти в полтора раза, с 58 в конце 2003 г. до 85 в 2007-м. Соответственно увеличилась и численность чиновников.

Другим важным направлением административной реформы стало упорядочение работы федеральных исполнительных органов с физическими и юридическими лицами. По замыслу авторов реформы, деятельность чиновника при любом «соприкосновении» с гражданином или фирмой – будь то налогоплательщик, учредитель юридического лица, собственник недвижимости и т. д. – должна быть строго, детально регламентирована, буквально по минутам. Права и обязанности лица при обращении в государственные органы также должны быть определены максимально четко, равно как и способы защиты прав. Таким образом, предполагалось создать гарантии против коррупции и повысить эффективность и скорость работы чиновников. Новые правила вводились в форме административных регламентов, которые подробно регулировали исполнение каждой отдельной государственной функции – работу с налогоплательщиком, регистрацию эмиссии ценных бумаг и пр.