История русской бюрократии

Приказная система управления [20]

Московские цари по мере роста территории государства и возникновения новых проблем распределяли по приказам новые дела так, как им казалось удобнее в данный момент: разъединяли и соединяли приказы, создавали для новых нужд новые, или поручали их какому-нибудь старому. Прикáзный строй рос подобно двору домовитого хозяина, который не любит, чтобы что-нибудь пропадало, а строит, перестраивает, надстраивает и пристраивает различные службы по мере надобности. Этим объясняются как сложность этой системы, так и её прочность и практичность.

Некоторые историки полагают, что приказный строй порождал путаницу. Это преувеличение. Неудобства системы проявились только во второй половине XVII века при Алексее Михайловиче, однако и все успехи Московского государства с конца XV века и до уничтожения приказов были достигнуты при помощи этой самой системы, а не вопреки ей.

Душой и главным рычагом всей системы всегда был царь, но ввиду невозможности для него всюду поспеть, дать везде руководящие указания и наблюдать за всем, потребовалось отделить сферу верховного управления, где личное участие царя было необходимым, от управления нижнего уровня, где оно казалось излишним.

Постоянных контрольных учреждений не было; цари узнавали о состоянии дел из жалоб пострадавших и обиженных через Челобитный приказ и из ссор самих приказных. Ревизии производились редко, обычно при смене должностных лиц учреждения. Ведь отставка или перевод приказного на другую должность развязывали языки его бывшим подчинённым и давали хороший материал для следствия. Иногда один приказ получал поручение обревизовать другой, иногда для этого учреждался специальный приказ. А внутренний контроль в приказах не был предусмотрен никакими правилами и всецело зависел от служебного усердия судей и дьяков.

Законодательство и его исполнение были в Москве весьма оригинальными. И цари, и приказные смотрели на общие законы не как на нормы, которые следует применять везде и всегда, а как на возможные приблизительные образцы. Когда это казалось целесообразным, вслед закону всегда шли дополнительные указы. Для примера, в первой четверти XVII века был издан общий указ, по сути закон: не давать дворянам и их людям кабаков на откуп, — но когда через несколько лет Печатный приказ запросил об этом все приказы, то оказалось, что одни из них совсем о том не знали, другие исполняли, а третьи не исполняли, действуя по особым государевым указам. А когда в 1639 году был издан указ об отмене мелких монополий, то каждый город отдельно должен был бить челом государю о применении к нему этого указа!

Московские цари отдали «на места» судебные дела, зато финансовые вопросы всегда рассматривали сами, лично вникая даже в копеечные дела. При Алексее Михайловиче это порождало немалые неудобства. Он, по недостатку ли времени или по другим причинам, просто избегал докладов, и приказные по полугоду и более тщетно искали случая доложить дело царю. В итоге дела оставались без решения; за годы накапливались целые столбцы так называемых «невершеных докладов». Несамостоятельность приказных, уместная в небольшой вотчине, становилась вредной с ростом государства и усложнением дел.

Во главе приказов стояли то дворяне с дьяками, то одни дьяки, то, в виде исключения, подьячие. Основной же костяк штата составляли подьячие. Судьями важнейших приказов обыкновенно были бояре, в других, менее важных — окольничие, думные дворяне и другие высшие чины. Судьи наблюдали за своими сослуживцами, руководили в приказах делами и докладывали их вместе с дьяками в случае надобности государю. К документам они не прикладывали своих рук; этим занимались дьяки.

Дьяки, в противоположность судьям из дворян, которые садились управлять приказом между военной и дворцовой службами, были специалистами дела и хозяевами приказов. Всего приказных дьяков, не считая тех, которые служили в городах и были в разных посылках, в середине XVII века было человек 75‒80, к концу века их стало много больше. Большинство дьяков происходило из подьячих, выслужившихся после нескольких десятков лет приказной работы.

За заслуги царь жаловал дьяков в Думу, причём обычно они продолжали управлять тем же приказом, где были в дьячестве. Такие дьяки в XVII веке назывались думными. В первой половине века их было всего четыре-пять человек, а во второй стало человек десять-двенадцать. Только в Разряде и в Посольском приказе всегда один из дьяков был думным, присутствие же их в других приказах не считалось, по-видимому, обязательным и зависело более от служебных случайностей, чем от важности приказа.