Карибский кризис. Как не случилась ядерная война

Чтобы правительство могло реагировать на широкий круг проблем, в его распоряжении есть большие организации, между которыми поделены главные задачи в определенных сферах. Каждая организация занимается особым комплексом проблем и решает их якобы независимо. Однако лишь немногие важные проблемы относятся целиком к компетенции какой-то организации. Так что поведение правительства при возникновении любой важной проблемы – это результат независимой деятельности ряда организаций, частично скоординированной государственными лидерами. Лидеры могут заметно мешать этим организациям, но не могут в значительной степени контролировать их поведение.

Для выполнения текущих сложных задач необходимо координировать поведение большого числа лиц. Координация требует определенных регулирующих норм – правил, согласно которым проводится работа. Для обеспечения надежности ее выполнения, зависящей от поведения сотен людей, важны установленные «программы»…

В каждый данный момент государственный аппарат состоит из уже действующих организаций, каждая из которых имеет свою установившуюся систему стандартных методов деятельности и программ. А потому поведение этих организаций, а следовательно, и государства в данной ситуации определяется прежде всего порядком, установившимся в них до появления рассматриваемой программы. Но организации меняются. Знания приобретаются ими постепенно, со временем. Коренные организационные изменения происходят как реакция на серьезные кризисы. И на приобретение знаний, и на изменения влияют возможности существующих организаций…

Организационный процесс как способ анализа

I. Основная мера анализа: политика как продукция организаций

События международной политики являются результатом процессов, происходящих в организациях…

Во-первых, к продукции организаций относятся реальные события. Отлаженный механизм организаций приводится в действие решением государственных лидеров. Они могут подправить продукцию, попробовать что-то изменить путем сочетания разных видов продукции. Но поведение в целом определяется ранее установленной процедурой. Во-вторых, альтернативы, из которых могут делать выбор государственные руководители, столкнувшись с любой проблемой, определяются существующим в этих организациях порядком использования имеющихся материальных возможностей… То, что установленные программы (техника, люди, порядки, существующие в данный момент) ограничивают для лидеров круг возможных решений, не всегда ими осознается. Однако в каждом случае этот фактор важно учитывать для понимания того, что действительно делается. В-третьих, в результате деятельности организаций создается та обстановка, в узких рамках которой лидеры должны принимать свои «решения» по проблеме. Организации ставят проблему, обеспечивают информацию и проявляют инициативу в выборе того аспекта проблемы, который будет представлен лидерам. Теодор Соренсен отмечает: «Президенты редко (а то и никогда) принимают такие решения, особенно в области международных отношений, как будто они записывают свои выводы на чистом листе… Коренные решения, ограничивающие их выбор, очень часто уже были приняты раньше». Если мы понимаем суть ситуации и аспект проблемы, которые определяются результатами деятельности организаций, то формальный выбор, который делают лидеры, для нас часто менее важен.

II. Организующие концепции

А. Действующие лица организаций. Действующее лицо – не монолитная «страна» или «правительство», а совокупность слабо связанных организаций, возглавляемых государственными лидерами… Эта совокупность действует только как часть механизма выполнения организациями их рутинных функций.

Б. Распределение проблем и дробление власти. С целью контроля над многочисленными аспектами международных отношений необходимо расчленять проблемы и распределять их между различными организациями. Чтобы не застопорить деятельность, наибольшей властью следует наделять тех, у кого наиболее важные обязанности. Однако если организациям разрешить что-то делать, в значительной мере то, что они делают, будет определяться внутри организаций. Таким образом, каждая организация воспринимает проблемы, обрабатывает информацию и совершает ряд действий как бы самостоятельно (в рамках общих установок национальной политики). Распределение проблем и дробление власти – это палка о двух концах. Распределение проблем позволяет уделять больше внимания конкретным аспектам проблемы, чем в условиях, когда государственные лидеры пытаются сами решать вопросы. Но за это внимание приходится платить, предоставляя организации право самой решать, на чем сосредоточивать внимание и как программировать свою реакцию на проблемы.