Карибский кризис. Как не случилась ядерная война

Такая характеристика схватывает главное в ориентации бюрократической политики. Если бы внешнеполитические проблемы возникали раздельно как нечто цельное и для рождения требовалась одновременно только одна игра, был бы достаточным учет только данной проблемы. Но большинство «проблем», например вьетнамская или проблема распространения ядерного оружия, появляются по частям в течение долгого времени, причем каждая в своем контексте. Ежедневно сотни проблем требуют внимания игроков. Каждый из них вынужден сосредоточиваться на проблемах данного дня, бороться за их решение, исходя из их сущности, а затем кидаться к следующим. Характер появляющихся проблем и темп ведения игры в совокупности порождают государственные «решения» и «действия» как мозаичную картину. Выбор, совершаемый отдельным игроком, результаты мелких и крупных игр и «пиковые положения» – все эти компоненты, сведенные воедино, образуют поведение государства применительно к данной проблеме.

Концепция политики национальной безопасности как результата политических действий противоречит и представлениям общественности, и ортодоксальным взглядам ученых. Проблемы, жизненно важные для национальной безопасности, считаются слишком важными, чтобы их можно было решить с помощью политических игр. Они должны стоять «выше» политики. Обвинение в том, что некто «играет в политику в области национальной безопасности», – самое серьезное обвинение. То, что общественность требует по убеждению, подкрепляют ученые, склонные к интеллектуальной утонченности. Внутренняя политика – дело грязное, к тому же, согласно господствующей доктрине, политиканство лишено интеллектуального содержания. Оно, как таковое, дает основу скорее для сплетен журналистов, чем для серьезного исследования. Литература по внешней политике в основном избегает анализа бюрократической политики, если не считать отдельных мемуаров, исторических анекдотов и изучения деталей ряда конкретных дел. Пропасть между научной литературой и опытом участников государственной деятельности нигде так не широка, как в этой области.

Бюрократическая политика как способ анализа

I. Основная мера анализа: политика как результат политических действий

Решения и действия государств, по существу, результат внутриполитических действий. Результат в том смысле, что происходящее представляет собой не столько следствие выбора решения по данному вопросу, сколько итог компромиссов, столкновений коалиций, конкуренции и неразберихи в среде государственных чиновников, видящих разные аспекты проблемы; политических действий в том смысле, что деятельность, порождающая результат, лучше всего охарактеризовать как торг. Поведение государств в области международных отношений можно рассматривать как результат сложных и тонких одновременных и перекрывающих друг друга игр между участниками, занимающими позиции, иерархическая система которых образует данное правительство. Эти игры ведутся не случайно и не в удобное для игроков время, а по определенным правилам. Загруженных делами игроков заставляет обращать внимание на проблему установленный крайний срок ее решения. Таким образом, механику ходов в шахматной игре можно представить себе как результат торга между игроками с неравной властью над конкретными фигурами с разными целями и проходящих при этом подыграх.

II. Организующие концепции

А. Игроки, занимающие свои позиции. Действующее лицо не единое государство, не конгломерат организаций, а, скорее, ряд отдельных игроков. Их группы служат средством принятия конкретных государственных решений и совершения действий. Игроки – это люди, занимающие посты…