Казанское губернаторство первой половины XIX века. Бремя власти

Наказывали чиновников лишением чинов, прав состояния, ссылкой на поселение, на каторжные работы. Судебная ответственность «за преступления по должности» могла быть уголовной или гражданской. Под уголовной подразумевалось злоупотребление властью или полномочиями, под гражданской — обязанность возместить из своих средств ущерб, нанесенный упущениями по службе[137]. Отрешение от должности могло состояться только по суду и только по постановлениям I департамента Сената. Появление в 1845 г. в законотворческой практике Николая I «Уложения о наказаниях» — свидетельство усиления борьбы с должностными преступлениями.

Понимание юридических терминов, входящих в правовой язык той эпохи, необходимо для адекватного понимания судебной практики отрешения от должности глав губерний. Толкование юридических понятий «превышение власти», «бездействие власти», «злоупотребление властью», применяемых законодателем при обосновании наказаний губернаторов, содержится в специальных работах дореволюционных историков права[138]. В исследовании профессора В. В. Есипова приведено наиболее полное, обобщен ное определение терминов «превышение власти» и «бездействие власти». Обратимся к его пояснениям этих объектов административной юстиции: «…превышение власти есть всякое действие должностного лица в нарушение закона или вне пределов власти, наносящее вред государству, обществу, вверенной части или отдельному лицу и совершенное без умысла учинить какое-либо иное преступление при помощи власти как средства преступления. Бездействие власти есть всякое неупотребление должностным лицом средств предотвращения или преследования злоупотребления или беспорядка, наносящее вред государству, обществу, вверенной части или отдельному лицу и имевшее место без умысла учинить или попустить какое-либо иное преступление при помощи власти как средства преступления»[139]. По мнению исследователя, самоуправство — как превышение, так и бездействие власти — не является способом совершения злоупотреблений. Сравнивая отличия и сходные признаки «превышения и бездействия власти» в текущем законодательстве и на примерах уложений европейских стран, Есипов приходит к выводу, что оба эти понятия широко применяются для обозначения всех должностных нарушений вообще, за исключением «мздоимства и лихоимства». Вот отчего именно эти понятия наиболее часто фигурируют в судопроизводстве по служебным преступлениям.

Когда же «превышение власти» могло стать предметом уголовной ответственности, то есть выйти за пределы административной юстиции? В случае, если преступление по должности становилось «злоупотреблением власти», при наличии злого умысла со стороны администратора (губернатора), когда чиновник осознанно выходил за пределы власти, очерченной законом. В «злоупотреблениях» происходит подмена государственных интересов личной корыстью. В таких случаях, действуя вне закона, губернатор терял характер представительства от верховной власти и становился лицом, злоупотребляющим своими полномочиями. Следовательно, строгость наказания тогда напрямую зависела от наличия или отсутствия «злого умысла» в поступках должностного лица. Стоит согласиться с дореволюционными исследователями, что грань эта тонка и часто иллюзорна, да и само несовершенство законодательства первой четверти XIX в., посредством которого осуществлялись отставки губернаторов, свидетельствует о слабой разработанности русского административного права.

И все же закон не есть практика административной жизни, а скорее проект желаемого устройства. Он обращен к реальным людям, расположившимся на должностной лестнице, которым присуще ошибаться, свойственно своекорыстие, они не лишены слабостей и недостатков. Сила закона одним только фактом своего существования не может исключить возможности совершать неправомерные поступки. Нужны гарантии законности управления, чтобы сдерживать, ослаблять и устранять «злоупотребления властью». Безусловно, гарантией законности является само устройство правящей системы, степень развитости институциональных отношений. Применительно к институту губернаторства средством к обеспечению «пределов власти» в местном управлении выступал административный надзор.