Казанское губернаторство первой половины XIX века. Бремя власти

Этот контроль на губернском уровне осуществлялся в формах отчетности, ревизий, постоянного гласного и негласного наблюдения. Высшим административным органом, осуществлявшим надзор над губернаторами, являлся Сенат. В статье 278 Свода учреждения Правительствующего сената за 1832 г. к функциям I департамента (административного) относились увольнения и определения должностных лиц, отрешение их от должности, а также «общий надзор за действиями разных мест управления, происходящие от сего меры взыскания, понуждения и поощрения и разрешение между сими местами споров и пререканий о власти». По мнению С. А. Корфа, именно это «незаметно и бессознательно для самого законодателя» породило зачатки административной юстиции в России, особо проявив себя в царствование Александра I[140]. Административная юстиция как система правового регулирования отношений власти и частных лиц в правовой практике XIX в. рассматривалась в качестве охранения государственного правопорядка. Вместе с тем она «предоставляла для граждан публично-правовую гарантию, как способ обжалования актов управления. По этому признаку она отличалась от различных форм административного контроля за законностью управления… При правильной постановке административной юстиции обыватель приобретал право на административный иск»[141]. Впрочем, в полной мере подобная практика так и не сложилась в самодержавном устройстве России. Речь может идти лишь об элементах административной юстиции, входящих в компетенцию I департамента Сената и реализовывавшихся посредством подачи «жалоб частных лиц».

Практика обжалования действий администрации через рекетмейстеров Сената была известна уже в XVIII столетии. По мнению И. М. Пекарского, с начала XIX в. у Сената стали появляться функции административной юстиции[142]. В 1810 г. в составе Государственного совета учреждалась особая Комиссия для приема и рассмотрения прошений, приносимых на «Высочайшее имя»[143]. Среди подведомственных ей дел первыми значились жалобы на администрацию и суды. С 1812 г. начал действовать еще один канал подачи «всеподданнейших прошений» — Собственная Его Императорского Величества Канцелярия. После передачи дела соответствующему министру, наведения справок, прохождения процедуры проверки, а иногда с обсуждением в Комитете министров император назначал сенаторскую ревизию по фактам проверки и расследования поступившей жалобы. Инспекции Сената в течение всего XIX в. были основным средством контроля над провинциальной администрацией. Условно ревизии можно поделить на внутренние и внешние. Последние еще назывались «надведомственными», что подчеркивало их непричастность к ведомству Министерства внутренних дел. Сенатские ревизии назначались по особым «Высочайшим повелениям», объем полномочий «визитаторов» определялся особыми инструкциями. Внутренняя, ведомственная ревизия в порядке подчиненности проводилась вышестоящими учреждениями в иерархии исполнительной власти.

В случае с губернской администрацией это были министерские или «внутриведомственные» проверки.

Кроме Сената надзор за местными органами власти осуществлял институт губернской прокуратуры. Прокурор и два его помощника (стряпчие) были подчинены министру юстиции, поэтому формально от губернатора не зависели. Губернский прокурор мог отправлять в Сенат соответствующие донесения и протесты. Его внешний надзор распространялся на производство рекрутских наборов, сбор податей и казенных доходов, осуществление правосудия, деятельность дворянских собраний. Прокурору предоставлялась возможность лично присутствовать в заседаниях и при служебных действиях, требовать сведения и дела для просмотра, делать предложения присутственным местам по существу дел, давать заключения по юридическим вопросам. Он мог просматривать журналы и подавать протесты на определения и решения. Без прокурорской надписи «читал» ни одно постановление присутственного места не могло иметь законной силы. При этом должностной авторитет губернского прокурора был невысок. Класс этой должности (6–8) был ниже не только губернатора и вице-губернатора, но и председателей палат, поэтому и получаемое жалованье было втрое меньше, чем у губернатора. Статусная разница придавала уязвимость отношениям прокурора и губернатора. К тому же эффективность их деятельности тормозило отсутствие до 1832 г. Свода законов, а также профессионально подготовленных юристов.