Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебное пособие

В состав кабинета М. Тетчер, например, входили: премьер-министр (он же первый лорд казначейства); государственные секретари и министры, возглавляющие департаменты сельского хозяйства, рыболовства и продовольствия (один департамент), искусств, обороны, образования и науки, занятости, энергетики, окружающей среды, иностранных дел и Содружества, социального обеспечения, внутренних дел, юстиции, торговли и промышленности, транспорта, по делам Шотландии, по делам Северной Ирландии, по делам Уэльса, департамент лорда-адвоката, а также канцлер Герцогства Ланкастерского, лорд-канцлер, лорд-президент и лорд-хранитель печати. В 1918 году Комитет Холдейна так определил функции кабинета: окончательное определение политики, которая должна быть представлена парламенту; верховный контроль за исполнительной властью в соответствии с предписаниями парламента; постоянная координация и разграничение деятельности всех государственных департаментов (так в Британии называются министерства). Кабинет не издает никаких нормативных актов. Но он определяет и направляет всю правительственную политику, его решения носят характер политической директивы. Они превращаются в нормативные акты через парламент и соответствующих министров. Только в этом случае они обретают юридическую силу. Кабинет возглавляется премьер-министром – лидером победившей на выборах партии. Он играет решающую роль как в формировании кабинета, так и в руководстве его деятельностью. Индийский вариант англосаксонской системы очень близок к британскому образцу. Конституция Индии говорит лишь о совете министров, наделяя его очень скромными полномочиями. Однако на практике, закрепленной конституционным соглашением, сложился кабинет, который значительно уже по своему составу. В состав возглавляемого премьер-министром кабинета входят лишь важнейшие министры: иностранных дел, внутренних дел, обороны, продовольствия и сельского хозяйства, общественных работ, жилищного строительства и снабжения, образования и научных исследований, финансов, труда, планирования и энергетики, торговли и промышленности, железных дорог. За пределами кабинета остается значительное число министров и других высших должностных лиц, входящих в состав совета министр ов. Континентальная и англосаксонская системы являются наиболее распространенными, но отнюдь не универсальными правительственными структурами. Существует ряд разновидностей правительственной организации, которые либо сочетают в себе черты названных систем, л ибо обладают своей собственной спецификой. Так, в Новой Зеландии юридически высшим исполнительным органом государственной власти является исполнительный совет, представляющий собой копию британского тайного совета. На практике же все полномочия по управлению страной сосредоточены в руках кабинета, который существует на основе обычая. Исполнительный совет состоит из министров и возглавляется генерал-губернатором, который формально считается главой исполнительной власти. В действительности исполнительный совет лишь оформляет решения кабинета. Конституция же, тем не менее, игнорирует существование полновластного кабинета. Аналогичная система применяется в Австралии. В современную эпоху во многих зарубежных странах наблюдается тенденция к сужению состава правительства. В настоящее время численный состав правительств колеблется от 6 до 20 членов. В этом находят свое выражение процессы экономической централизации, неизбежно порождающие то, что государствоведение называет «концентрацией руководства». Существенным дополнением каждого правительства является вспомогательный аппарат. Первоначальной формой вспомогательного аппарата были различного рода комитеты и комиссии, которые создавались при правительстве. По мере усложнения государственных функций и расширения сферы их действия рос и усложнялся вспомогательный аппарат. В Великобритании вспомогательный правительственный аппарат имеет ярко выраженную специфику. Английские правительственные комитеты подразделяются на две основные группы: 1. Постоянные комитеты, которые учреждаются кабинетом по наиболее важным вопросам и возглавляются обычно ведущими министрами. 2. Временные комитеты, которые создаются кабинетом по мере надобности по самым различным вопросам. Возглавляются они также членами кабинета. Состав постоянных и временных комитетов определяется премьер-министром. Особенность их правового статуса в том, что они выступают от имени кабинета, который делегирует им соответствующие полномочия. Комитеты не только готовят для кабинета проекты постановлений, но и сами принимают важные решения. Все комитеты работают под руководством кабинета, но каждый из них курирует определенную группу министерств. Число постоянных и временных комитетов растет, но они, в силу обычая, считаются неофициальными вспомогательными органами кабинета, а их структура и деятельность держатся в тайне. Надо иметь в виду, что британский кабинет является не нормоустанавливающим, а директивным органом. Нормативные акты создают только министры. Американская система организации правительственного вспомогательного аппарата является до некоторой степени логическим завершением английской системы. Государственная практика США пришла к необходимости стабилизации временных и постоянных вспомогательных учреждений, которые на основании Акта о реорганизации 1939 года были объединены в определенную систему органов, именуемую Исполнительным аппаратом при президенте (ИАП). Правовые основы деятельности органов, входящих в ИАП, те же самые, что и в Англии, так как они наделяются делегированными полномочиями президента. В настоящее время, после реорганизации 1982 года, в состав ИАП входят следующие ведомства: Канцелярия Белого дома. Канцелярия Вице-президента, Административно-бюджетное управление, Управление по качеству окружающей среды, Совет экономических консультантов, Управление по политике в области науки и технологии. Управление торгового представителя США, Национальный совет безопасности, Управление по политике развития и Управление по делам администрации. Эти ведомства действуют в шести функциональных сферах в соответствии с теми приоритетами, которые устанавливает президент: 1) национальная безопасность и иностранные дела; 2) внутренняя политика; 3) экономические дела; 4) администрация и аппарат управления; 5) отношения с конгрессом и 6) общественные отношения. Фактическое значение различного рода ведомств, входящих в Кабинет и ИАП, зависит от усмотрения президента. Немалую роль играют при этом весьма влиятельные советники президента по различного рода вопросам внешней и внутренней политики. Глава правительства (премьер-министр, канцлер, председатель совета министров, а в президентских республиках – президент) в современных странах является центральной политической фигурой и обладает огромными полномочиями. В президентских республиках глава правительства – президент – располагает не меньшими, а порою и большими полномочиями, чем парламентарный премьер-министр. Премьер-министр соединяет в своих руках функции лидера партии и главы самого могущественного органа государственной власти. Он назначает и смещает членов правительства. Министры, хотя это не записано ни в одной конституции, обязаны беспрекословно подчиняться главе правительства. Если какой-либо министр не согласен с мнением премьера, то он должен либо отказаться от своего мнения, либо уйти в отставку. Любое заявление премьер-министра считается официальным и не может критиковаться членами правительства. В то же время ни один министр не может публично высказываться без разрешения главы правительства. При принятии решений мнение премьера является определяющим. Он играет главную роль в разработке политической линии правительства, он располагает правом единолично принимать решения по важнейшим государственным вопросам.