Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебное пособие

§ 3, Компетенция правительства и его функции Определение фактического объема полномочий правительства зарубежных стран не может быть осуществлено посредством анализа самих конституционных текстов. Для этого необходимо исследовать реальную деятельность правительства. Для всех стран характерен разительный разрыв между юридическим и фактическим статусом правительства. По общему правилу в унитарных государствах предметная компетенция правительства не определяется, так как законодатель исходит из предположения о том, что границы между исполнительной, законодательной и судебной властями совершенно очевидны. Более того, многие зарубежные конституции все исполнительные полномочия вручают главе государства, хотя фактически они всегда осуществляются правительством. Некоторые конституции наделяют правительство чисто совещательными функциями, конструируя его как некий консультативный орган при главе государства. Так, Конституция Дании 1953 года устанавливает: «Король облечен верховной властью в отношении всех дел Государства с ограничениями, определенными настоящей Конституцией; эту власть он осуществляет через министров». Норвежская Конституция тоже предоставляет исполнительную власть королю (§ 3), а о правительстве – государственном совете – говорит очень мало, сводя в конечном счете его роль к подаче советов суверену. В ряде зарубежных конституций кратко определяется компетенция правительства. Так, ст. 20 Конституции V Французской Республики гласит: «Правительство определяет и осуществляет политику Нации. В его распоряжении находятся административные органы и вооруженные силы». Однако в современной Франции почти вся реальная государственная власть сосредоточена в руках президента. В некоторых странах (например, Панама) конституции содержат статьи, устанавливающие предметную компетенцию правительства, но приводимые ими перечни носят сугубо формальный характер. В государствах с федеративной формой государственного устройства полномочия правительства также, за редким исключением (Швейцария), не определяются. Конституции этих стран ограничиваются разграничением компетенции между союзом и субъектами федерации.

Фактическое положение правительства в зарубежных странах не может быть абсолютно точно определено, поскольку границы осуществления властных функций органом, являющимся главным инструментом осуществления власти, весьма подвижны и изменчивы. В унитарных странах объем полномочий правительства устанавливается в процессе осуществления властных функций всеми высшими органами государственной власти. В федеративных государствах при демократическом режиме объем полномочий правительства зависит не только от фактического разграничения функциональной и предметной компетенции высших органов государственной власти, но и от распределения компетенции между союзом и субъектами федерации. Правительство федеративного государства в сфере осуществления внешних функций обладает такими же полномочиями, как и правительство унитарного государства. В сфере же осуществления внутренних функций объем полномочий федеративного правительства уже, чем унитарного. В системе высших органов власти зарубежного государства правительство является наиболее активным и динамичным элементом, в наименьшей степени подверженным правовой регламентации. Оно стоит над всеми другими высшими органами государства. Не будучи подвержено контролю со стороны, правительство имеет возможность само определять объем своих полномочий. Рассмотрим важнейшие функции правительства зарубежных государств. Управление государственным аппаратом является одной из основных функций правительства. Правительство не только играет решающую роль в деле комплектования всего государственного аппарата, но и руководит его деятельностью. Современный государственный аппарат, приспособленный для осуществления многообразных государственных функций, не только велик численно, но и очень сложен в чисто организационном отношении. Правительство, являющееся прежде всего политическим учреждением, направляет и координирует деятельность государственного аппарата через министерства, департаменты, штабы и другие ведомства. По отношению к государственному аппарату правительство выступает в качестве центра, который на основании полученной им информации принимает решения, осуществляемы е различными звеньями этого аппарата.