Крушение России. 1917

Создавая в январе 1905 года межведомственное Особое совещание для выработки предложений по ключевым вопросам, император, помимо прочего, предложил (судя по всему, не первый раз) поразмыслить «о необходимости объединения деятельности лиц, поставленных высочайшею властью во главе управления»[234]. Уже в феврале были внесены соответствующие предложения, которые сводились к объединению высшего государственного управления в новом органе — Совете министров. Николай в свойственной ему манере не спешил с реализацией этих рекомендаций, хотя его подталкивали и события, и видные чиновники. В частности, председатель Крестьянского и Дворянского банков и товарищ (заместитель) министра финансов Александр Кривошеин писал царю в августе того же года: «Если уроки истории и жизни чему-нибудь учат, то, очевидно, самая настоятельная, самая неотложная задача настоящей исторической минуты должна заключаться в объединении правительства в одно единомысленное целое, с определенной программой деятельности»[235]. Император решится на правительственную реформу уже после обнародования манифеста 17 октября.

Через два дня после него Николай II подписал указ «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений». С целью их объединения и установления единого образа действий по вопросам законодательства и управления учреждался Совет министров во главе с председателем, который назначался императором из числа министров с сохранением тем своего ведомственного портфеля. Премьеру предоставлялось право определения порядка внесения докладов по отдельным ведомствам. При этом из ведения председателя Совета министров были выведены главы Военного и Морского министерств, МИДа, а также Министерство Императорского двора, подчиненные непосредственно царю. Законопредложения отдельных министерств должны были поступать в Госдуму и Госсовет только после обсуждения в Совете министров, что внесло немалый вклад в обеспечение межведомственной координации, до этого отсутствовавшей. В результате, по словам современного петербургского историка права, правительство стало «самостоятельным, юридическим обособленным от императора, постоянным высшим органом государственного управления, что выгодно отличало его от существовавших прежде или действовавших к моменту реформы государственных учреждений империи. Организационно-правовые основы деятельности Совета министров в общих чертах соответствовали европейской дуалистической модели организации правительственной власти»[236].

Как известно, значение и роль любого государственного института определяются не только правовыми основаниями его деятельности, но и масштабом лиц, этот институт возглавляющих и представляющих, характером их неформальных связей в элитной среде и, прежде всего, с первым лицом страны.

Первым председателем правительства в российской истории стал Сергей Витте, остававшийся и главным финансистом страны. Но он не долго занимал этот пост. У Николая II не было привычки объяснять, почему он увольнял того или иного руководителя, что всегда оставляло простор для множества версий и домыслов. Говорили, что на него взъелась Александра Федоровна за то, что до рождения наследника Алексея он предлагал официально провозгласить наследником-цесаревичем Михаила Александровича. Другие называли постоянное лавирование Витте, его желание угодить всем, что смахивало на двурушничество. Говорили, что он «так жаждет нравиться всем подряд, что всем подряд стал неприятен»[237]. Полагаю, Витте мог быть отставлен из-за своего слишком большого политического веса, который, как показалось императору, уже не требовался в условиях, когда страна успокаивалась.