Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов

В 2020-м вышла монография «Губернаторы в России: между выборами и назначениями». Она была посвящена судьбе института губернаторства в России с момента распада советской системы в 1991-м и введения института главы администрации региона (губернатора). Она подробно описывала эволюцию всех выборов и назначений губернаторов в эти годы, отразив все произошедшие за эти годы назначения, увольнения, избрания губернаторов. К сожалению, по политическим и экономическим причинам (время пандемии COVID-19 и большой объем издания) она вышла только в электронном виде.

Цель этого издания – показать судьбу не только губернаторов, а подробно описать, как в целом устроена исполнительная власть российских регионов, как формировались и формируются российские региональные администрации. Собрав и в едином формате предоставив читателю как единый статистический массив, позволяющий сравнить все изменения состава российской региональной власти с 1990 по 2023 год, так и описание сути изменений за эти годы и их правовых основ. Фактически эта книга – попытка дать читателю увидеть объемную карту российской региональной власти: какой она была и какой она является сейчас. Показать, что осталось от российских региональных элит, и тем отчасти дать ответ на вопрос, а есть ли сегодня в регионах субъект формирования собственной политики на региональном уровне.

Именно региональные администрации всегда были в новейшей истории страны центром политической власти на местах, именно вокруг них и борьбы за контроль над ними происходила кристаллизация региональных элит. Их структура и их сила определяли как политические возможности набиравшей вес и полномочия региональной власти после 1991 года, так и их постепенный упадок в 2000-е, когда со сменой статуса губернаторов с избранных на назначенных губернаторы год за годом стали терять власть даже над собственными администрациями. Упадок во многом ознаменовал и технократизацию региональной власти, ставшей из антитезы федеральной власти де-факто ее подразделением, разбитым на подчиненные центру по отдельности отделы, часто вообще не могущие воспринимать администрацию как единую политическую силу.

Только понимая природу и структуру региональной власти в современной России, мы можем понимать, способны ли таким образом устроенные власти быть центром новой кристаллизации региональных политических интересов, вплоть до борьбы за новую федерализацию или даже как источник нового сепаратизма, или нет. Если могут, то где и как, если не могут, то как может ситуация развиваться в дальнейшем.

Первые главы данного издания частично в сжатом обобщенном виде отражают результаты упомянутого выше масштабного исследования 2020 года, которые переструктурированы с тем, чтобы убрать излишнюю детализацию и более выпукло показать общие тенденции. Они расширены рядом дополнительных характеристик (в частности, по всем периодам написаны главы про судьбу региональных правительств как отдельных институтов) и дополнены более широким взглядом на всю структуру региональных администраций в эти годы, порядок их формирования и функционирования (включая изменения правил отдельных ведомств в отношении своих региональных представительств).

Главы 3 и 4 содержат результаты проведенного автором исследования персонального состава не только губернаторов, но и всей верхушки региональных администраций, а также назначений (увольнений) региональных чиновников, начиная с 2015 года по сей день.

Это большое и сложное исследование, которое было порой эмоционально непросто проводить в условиях тех катастрофических политических событий, которые мы наблюдаем в последнее время. Но я надеюсь, что рано или поздно все трудности останутся позади и движение вперед все равно неизбежно.

1. Система управления российскими регионами в 1991–2005 годах. Персонализация власти и самовластие губернаторов

1.1. Нормативное регулирование формирования администраций, их фактическая политическая роль и их изменения в 1991–2005 годах