Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов

Несомненно, что анализ формирования органов власти до марта 1990 года (первые относительно свободные выборы в союзных республиках, а также региональных и местных органов власти) во многом не отражает сути их деятельности в эти годы: процедуры были формально демократическими, в реальности были чисто ритуальными. Советская система управления территориями была, с одной стороны, институционально унифицирована (территории управлялись по единой схеме, несмотря на формально федеративный принцип построения государства). С другой стороны, она управлялась формально дуалистически через параллельное существование партийных органов ВКП(б) – КПСС и собственно советских органов власти (советы и их исполкомы). На практике реальная власть до конца 1980-х принадлежала в первую очередь партийной иерархии, по отношению к которой советские органы занимали фактически подчиненное положение.

С точки зрения формальных правил формирования исполнительные органы власти, формируемые советами, подпадали под классические примеры парламентских республик – глава исполкома (областной, городской, районный) избирался депутатами, которые согласовывали и все иные назначения в исполкоме. В союзных и автономных республиках действовали Верховные Советы; в краях, областях, автономных областях, автономных округах – соответственно краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономной области, автономного округа; в районах (на которые делились автономные республики, края и области, а также крупные города), городах, поселках и селах – соответственно районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов.

Сами выборы в советы носили ритуально-формальный характер: были безальтернативными; выдвижение кандидатов трудовыми коллективами жестко контролировалось; избиратель, голосовавший против единственного кандидата, должен был его вычеркнуть, для чего должен был идти в кабину (что позволяло легко идентифицировать голосующих против), для голосования «за» отметок не требовалось; не существовало никакого общественного контроля за точностью подведения итогов. Деятельность советов также была формально-ритуальной. Так, Верховный Совет СССР собирался на свои сессии два раза в год, и длились эти сессии обычно один-два дня. Голосование на сессиях было всегда единогласным. В период между сессиями парламентские функции выполнял Президиум Верховного Совета, имевший право вносить изменения в действующее законодательство – с последующим их утверждением Верховным Советом. Президиум состоял из Председателя, первого заместителя Председателя, 15 заместителей Председателя (обычно – Председатели Президиумов Верховных Советов союзных республик) и 21 члена. Он был полностью подконтролен Политбюро ЦК КПСС. В 1977–1985 годах Председателем Президиума Верховного Совета СССР был Генеральный секретарь ЦК КПСС.

Реально главными центрами власти на местах были обкомы жестко централизованной и иерархизированной КПСС, где первый секретарь обкома традиционно «спускался» (то есть, по сути, назначался при внешнем ритуале избрания, которое было безальтернативным) сверху рекомендацией высшего партийного руководства. Статусы партийных комитетов и первых секретарей регулировались внутренними правилами КПСС, не только формальными, но и неформальными (в редакциях Устава партии 1934 и 1952 годов закреплялось, что на пленумах избираются первые и вторые секретари, в редакции 1961 года первые секретари отдельно вообще не упоминались[1]). В своей структуре КПСС учитывала федеративное устройство государства только для союзных республик – все они, за исключением РСФСР, чьи региональные организации находились под «прямым» управлением центрального руководства КПСС, имели собственные, входившие в состав КПСС, коммунистические партии. Даже региональные партийные комитеты в автономных республиках именовались обкомами и лишь в 1990-м стали рескомами.

Формально в Советском Союзе система управления территориями и само административно-территориальное деление были унифицированы (союзная республика – далее область, автономная республика, город республиканского подчинения – далее города областного подчинения и районы – далее города районного подчинения, поселки, сельсоветы), однако не были во всех 15 союзных республиках полностью симметричными (к примеру, в ряде союзных республик сосуществовали области и автономии с районами прямого республиканского подчинения). Самым сложным было административно-территориальное деление РСФСР, где помимо областей, автономных республик и автономных областей имелись также края и автономные (ранее – национальные) округа, а Москва и Ленинград имели статус городов союзного значения.