Миграционное право. Сравнительно-правовое исследование

С учетом специфики миграционных отношений, напрямую связанных с обеспечением прав человека и гражданина, в системе источников миграционного права наиболее велика роль законодательных актов. Активное подзаконное нормотворчество долгое время снижало значение закона в правовой системе. Правовая реформа восстановила статус закона как основного (после Конституции) юридического источника, как акта, регламентирующего наиболее важные вопросы общественной жизни и обеспечивающего стабильность и последовательность регламентации общественных отношений в государстве.

В то же время следует признать, что закон не является единственным источником миграционного права. Его образуют правовые нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах, отражающих всю «палитру» российского законодательства.

Состав источников права в целом одинаков для правовых отраслей и институтов российского права. Основное отличие видится в преобладании тех или иных источников. Анализ позволяет сделать вывод о том, что в структуру источников миграционного права могут быть включены:

– Конституция РФ;

– общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

– федеральные конституционные законы и федеральные законы;

– подзаконные нормативные правовые акты федерального уровня;

– конституции, уставы и законы субъектов Федерации, подзаконные нормативные правовые акты субъектов Федерации;

– муниципальные нормативные правовые акты.

Иерархическая система обеспечивает необходимое соотношение этих источников по их юридической силе и приоритетности. При этом закрепление миграционной нормы в акте того или иного вида источника не произвольно, а обусловлено рядом объективных факторов, касающихся определения территориального масштаба ее действия, установленным порядком разграничения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, принимающих акты, которые содержат нормы миграционного права, возможностями дальнейшего применения норм и др.

Еще несколько лет назад констатировалось наличие своеобразного правового феномена, когда регулятивное значение законов в этой сфере практически полностью зависело от нормативных правовых актов более низкого уровня[28]. В настоящее время данная проблема в значительной степени преодолена, на подзаконном уровне регламентируются преимущественно процедурные вопросы. Тем не менее до сих пор имеют место примеры неоправданного вторжения подзаконного нормотворчества в сферу законодательного регулирования. В частности, таковым является Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом[29], устанавливающая многие элементы правового статуса добровольного переселенца.

Особенностями миграционного права являются разнообразие и динамичное нарастание количества его источников. Это обусловливается постоянным развитием миграционных отношений и необходимостью придания им правовой формы. Даже на общем фоне достаточно быстрой динамики российского законодательства темпы развития миграционного законодательства существенно выше; как результат – не только увеличение законодательного массива, но и частая трансформация законодательных механизмов в связи с изменениями внутренних и внешнеэкономических условий, которые обусловливаются миграционными процессами[30]. В частности, по состоянию на ноябрь 2018 г. было принято 92 федеральных закона, вносящих изменения в Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[31]; 81 федеральный закон – в Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[32]; 22 федеральных закона – в Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[33].

Особенность развития миграционного права России состоит и в широком влиянии, оказываемом международным правом на содержание «внутригосударственных» источников миграционного права. Такое влияние испытывают все отрасли права и правовые институты. Однако в миграционном праве этот фактор наиболее ощутим. Ситуация объясняется главным образом тем, что миграция представляет собой одну из форм глобальных интеграционных процессов, обеспечиваемых путем реализации прав человека на свободу передвижения. Осуществление данного права требует выработки международных универсальных и региональных стандартов по его защите, поэтому любое отступление от этого права влечет за собой нарушение не только национального законодательства, но и международного права.

Заметное влияние международных правовых актов на содержание источников миграционного права объясняется еще и достаточно поздним в России (по сравнению со многими другими странами) формированием миграционного законодательства. Основные нормы и принципы в международном праве этой сферы заложены значительно раньше.