Миграционное право. Сравнительно-правовое исследование

Правовое регулирование в то время в основном было обусловлено необходимостью безотлагательного реагирования на наиболее острые жизненные проблемы: требовалось принятие срочных мер на законодательном и подзаконном уровне в связи с массовым перемещением в страну населения из государств – бывших республик СССР, а также с большим притоком беженцев из стран третьего мира. Присоединение Российской Федерации в 1992 г. к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, 1967 г. также обязывало ее к выработке законодательства, направленного на регламентацию статуса названной категории лиц. По этой причине основное правовое обеспечение в тот период получили две категории мигрантов – беженцы и вынужденные переселенцы. В отношении них были приняты и действуют соответствующие федеральные законы[6].

Принимались также отдельные акты подзаконного уровня в отношении трудящихся-мигрантов, например Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы», впоследствии скорректированный Указом Президента РФ от 29 апреля 1994 г. № 847 «О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы»[7]. Этими актами заполнялся законодательный вакуум, поскольку названные вопросы объективно требовали правового регулирования.

Тогда же в отдельных субъектах Российской Федерации принимались акты в области регулирования миграционных отношений. Во многом это было обусловлено наличием пробелов в федеральном законодательстве (например, по вопросам регулирования прав трудящихся-мигрантов). Некоторые из них создавали необоснованные преграды в реализации прав граждан на свободу передвижения.

Современные наиболее значимые направления миграционных процессов в России коренным образом отличаются от тех, которые способствовали началу формирования правовой основы регулирования миграционных отношений до середины 1990-х гг. Если в начале 1990-х гг. в России определяющее влияние на развитие правовой системы оказывала необходимость упорядочения вынужденной миграции (как внешней, так и внутренней), то начиная со второй половины 1990-х гг. ситуация в стране уже во многом характеризуется значительным сокращением вынужденной миграции. Исключение, как уже отмечалось, составляет только период 2014–2016 гг., когда в Россию устремились массовые потоки населения с территории Украины.

В настоящее время активизировалась трудовая и образовательная миграция, а также миграция, связанная с добровольным переселением соотечественников. По этим причинам во многом из ситуативных правовых решений, являющихся результатом последующего (часто слабого) реагирования на изменения миграционной обстановки, российская миграционная правовая политика постепенно трансформировалась в активные действия, обеспечивающие не только предсказуемость миграционных процессов, но и их направление в нужное для государства русло. Сбалансированная миграционная политика способна не только оказывать ощутимое влияние на социально-экономическую обстановку в регионах страны, но и стать весомым аргументом во внешней политике России.

Основной акцент в развитии миграционного законодательства переводится на создание такой правовой основы, которая обеспечила бы динамичный приток профессиональных работников, стабильное развитие экономики и общества, обогащение национальных культур. Это происходит в условиях роста международной конкуренции за высококвалифицированную рабочую силу. Например, традиционно значительной является доля «импортируемых» специалистов в Австралии (9,9 % от общего числа мигрантов), Канаде (7,3 %), Швейцарии (5,3 %), США (3,2 %)[8]. Чтобы привлечь необходимые кадры, ЕС ввел «голубую карту», упрощающую въезд трудовых мигрантов. С увеличением нефтяных доходов и совершенствованием технологий процесса добычи и переработки природных ресурсов Кувейт, Саудовская Аравия, ОАЭ, Катар и Йемен также используют иностранных рабочих с высоким уровнем знаний и опыта.

Россия относится к странам, которые не только принимают, но и «экспортируют» специалистов. Растут объемы безвозвратного выезда из страны квалифицированных кадров, главным образом молодежи – инженеров, программистов, экономистов и т. д. Велика доля российских граждан среди лиц, нелегально осуществляющих трудовую деятельность за рубежом. Несмотря на предпринимаемые меры, связанные со снижением ранней смертности, повышением пенсионного возраста, Россию (по среднему и пессимистическому варианту прогноза) ожидает сокращение трудоспособного населения – к 2036 г. оно составит примерно 7 млн человек. В этом смысле миграционное законодательство могло бы способствовать развитию российской экономики.