MITI и японское чудо: рост промышленной политики, 1925-1975 гг.

Не менее распространен и другой вид конфликта - между бюрократией и политической властью. Эффективное функционирование системы развития требует разделения на правящих и неправящих, но само это разделение никогда не признается официально (оно "ура", а не "омотэ", имплицитно, а не эксплицитно). В результате неизбежны проблемы с границами, и серьезные конфликты возникают, когда политические лидеры считают, что бюрократия превышает свои полномочия (как в 1930-е годы), или когда бюрократия считает, что политики превышают свои (как во время "тайфуна Фукуды" или при премьер-министре Танаке Какуеи). История МИТИ знает множество примеров такого рода конфликтов: борьба между министром МКИ Огавой и Ёсино и Киси; борьба между министрами, связанными с дзайбацу, и бюрократами-реформаторами; борьба между министром МКИ Кобаяси и Киси и "красными" из Совета по планированию при кабинете министров; борьба между Тодзио * и Киси в 1944 г. (хотя, возможно, это более удачный пример внутрибюрократического конфликта); борьба между Ёсидой и Сирасу, с одной стороны, и руководителями МКИ, с другой, в период создания МИТИ; участие политиков в споре Имаи и Сахаси.

Большинство практик, используемых для смягчения борьбы между бюрократами, подходят и для смягчения борьбы между бюрократами и политиками. Нормой является попытка избежать конфликта или приватизировать его. Часто это достигается путем объединения в одном руководителе точек зрения каждой из сторон. Наиболее значимые послевоенные политики Японии - Ёсида, Киси, Икеда, Сато*, Фукуда Такэо и Охира* - все были бывшими высокопоставленными бюрократами. Вполне естественно, что политические лидеры встречаются среди такой неотъемлемой элиты, как высшая японская бюрократия, однако их использование в послевоенной Японии, безусловно, способствовало эффективному функционированию и координации японского государства развития.

Это упражнение в построении модели не имеет целью ни умалить японские достижения, ни рекомендовать японскую модель другим. На самом деле история MITI преподносит более сложный урок, чем любой из этих: при всех предполагаемых заимствованиях Японии извне, японский политический гений заключается в выявлении и использовании собственных политических активов.

 

Это говорит о том, что другим странам, стремящимся подражать достижениям Японии, лучше создавать институты своего государства развития из местных материалов. Например, можно предположить, что такой стране, как США, нужно не то, что есть в Японии, а, скорее, меньше регулирования и больше стимулов со стороны государства для того, чтобы люди могли сберегать, инвестировать, работать и конкурировать на международном уровне. Японцы научились эффективно сотрудничать друг с другом как вопрос национального выживания; войны и экономические беды 1940-х годов заставили их поддерживать, по сути, военную степень социальной и экономической мобилизации вплоть до 1960-х годов. В отсутствие такого же консенсуса по целям Соединенным Штатам лучше опираться на собственные силы и высвобождать частные, конкурентные импульсы своих граждан, а не добавлять еще один слой к и без того обременительной бюрократической системе регулирования.

Однако в долгосрочной перспективе такая американская политика может оказаться нереалистичной. Учитывая необходимость сохранения военного баланса между ядерными державами, оживления экономики, координации экологической, энергетической, социальной, образовательной и производственной политики, прекращения жизни за счет капитала, американцам, возможно, стоит всерьез задуматься и о собственном "пилотном агентстве". Прежде всего, США должны научиться прогнозировать и координировать последствия своей государственной политики. Сельскохозяйственная политика долгое время оставалась вне комплексной экономической стратегии; торгово-экономические представители долгое время имели статус второго сорта в иерархии Госдепартамента; меры внутреннего регулирования долгое время принимались без предварительного анализа затрат и выгод их экономического воздействия; разрастающаяся юридическая чаща долгое время заменяла целенаправленное, стратегическое мышление в экономических вопросах. Вот некоторые из вопросов, которыми могло бы заняться в США агентство экономического эксперимента. Вряд ли в Соединенных Штатах удастся освободить такой аппарат от ограничений, налагаемых конгрессом, судами и группами специальных интересов. Если мобилизация станет национальным приоритетом, то MITI станет важным институтом, который нужно изучать и о котором нужно думать. Как сказал Питер Друкер, "исключение, сравнительно редкое учреждение сферы услуг, которое достигает эффективности, более поучительно, чем подавляющее большинство, которое достигает только "программ"".