MITI и японское чудо: рост промышленной политики, 1925-1975 гг.

Пожалуй, наиболее важным рыночно-конформным методом вмешательства является административное руководство. Этим правом, представляющим собой наделение бюрократии дискреционными и неконтролируемыми полномочиями, безусловно, можно злоупотреблять, и при неправильном использовании оно может нанести ущерб рынку. Но это необходимая сила капиталистического государства развития по одной важной причине: необходимо избегать чрезмерно детализированных законов, которые по своей природе никогда не бывают детализированными достаточно, чтобы охватить все непредвиденные ситуации, и в то же время, в силу своей детализации, накладывают смирительную рубашку на творческое управление. Одним из достоинств японской промышленной политики является ее способность решать отдельные сложные ситуации, не прибегая к поиску или принятию закона, который бы охватывал эту ситуацию. Подробные законодательные акты служат интересам прежде всего юристов, а не развития. Японская политическая экономика поразительно свободна от юристов; многие функции, выполняемые юристами в других обществах, в Японии выполняются бюрократами, использующими административные инструкции.

Японцы, конечно, опираются на закон, но на короткий и очень обобщенный. Затем они придают этим законам конкретный смысл с помощью бюрократических приказов, распоряжений, правил и административных инструкций. Любая бюрократия, в том числе и японская, склонна злоупотреблять этими полномочиями (сравните, например, хаос правил, создаваемых американской Службой внутренних доходов), но решение этой проблемы, по-видимому, заключается в поиске лучших бюрократов, а не в ликвидации их дискреционных полномочий. В случае вопиющего бюрократического произвола обиженная сторона может обратиться в суд, что японцы стали делать в 1970-е годы чаще, чем раньше (например, в исках о загрязнении окружающей среды и в обращении ФТК в суд по делу о слиянии Yawata-Fuji и по делу о "черном картеле"). Тем не менее, по сравнению с участниками других систем, японцы стремятся избегать судебных разбирательств, полагаясь на индивидуальные государственные решения конкретных проблем (как в случае с Maruzen Oil Company) и тем самым избегая правового воздействия на отрасли, которые в нем не нуждаются. В лучшем случае японское административное руководство можно сравнить с дискреционными полномочиями, которыми наделен дипломат, ведущий переговоры о заключении международного соглашения. Успех зависит от его мастерства, здравого смысла и добросовестности, а не от набора юридических требований, которые, как бы хорошо они ни были сформулированы, никогда не смогут по-настоящему подсказать переговорщику, что ему делать.

Четвертый и последний элемент модели - пилотная организация типа MITI. Проблема заключается в том, чтобы найти необходимый набор полномочий для пилотной организации, не наделяя ее ни контролем над большим количеством секторов, чтобы сделать ее всемогущей, ни малым количеством, чтобы сделать ее неэффективной. Сам MITI появился в результате случайного процесса присоединения. MCI возникла в результате разделения сельскохозяйственного и торгово-промышленного управления. Она развивалась за счет добавления промышленных функций при сокращении коммерческих, получила возможность планирования, когда Плановый совет кабинета министров был объединен с Бюро общих дел в ММ, и получила полный контроль над энергетикой только тогда, когда управление углем, нефтью и электроэнергией было объединено в эпоху МП. В результате войны министерство также получило полномочия по вмешательству на микроуровне через свое Бюро предприятий. Сам МИТИ в конечном итоге стал результатом объединения MCI и аппарата по контролю за международной торговлей (BOT). MITI никогда не обладало юрисдикцией в области транспорта, сельского хозяйства, строительства, труда или финансов, хотя оказывало на них сильное влияние, особенно на финансы, через такие институты, как Японский банк развития. Борьба вокруг "Закона о специальных мерах" Сахаси разворачивалась в основном вокруг попыток MITI распространить свою юрисдикцию на финансирование промышленности.

Очевидно, что определение сферы деятельности пилотного агентства является спорным вопросом. Опыт MITI подсказывает, что агентство, контролирующее промышленную политику, должно сочетать в себе, как минимум, планирование, энергетику, внутреннее производство, международную торговлю и часть финансов (в частности, капиталообеспечение и налоговую политику). Опыт MITI также говорит о том, что не следует быть доктринером: функции можно и нужно добавлять и убирать по мере необходимости. Ключевыми характеристиками MITI являются его небольшой размер (самый маленький среди всех экономических министерств), непрямой контроль над государственными средствами (что освобождает его от подчинения бюджетному бюро Министерства финансов), функции "мозгового центра", вертикальные бюро по реализации промышленной политики на микроуровне и внутренняя демократия. Такого аналога нет ни в одной другой развитой индустриальной стране.