Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

В зависимости от конституционной формы правления законодательная власть нередко воспринимается как основная структура, обеспечивающая подотчетность правительства. Эффективному участию законодательных органов и комитетов зачастую мешает непонимание законодателями бюджетного процесса и своей роли в этом процессе, неопределенность правовых полномочий, а также слабость технических возможностей и политических стимулов для эффективного выполнения законодателями своих функций в отношении бюджета (Alesina and Perotti, 1994, 1996). Укрепление законодательных комитетов, законодательных органов контроля и исследовательских учреждений, разработка эффективной структуры бюджета, которая дает законодателям достаточно времени для вмешательства на стадии принятия политических решений – таковы возможные направления реформирования в целях расширения возможностей участия законодательных органов в бюджетном процессе.

В развивающихся странах участию гражданского общества в бюджетном процессе мешают слабые технические возможности, незнание процесса, непонимание того, как внешние организации способны повлиять на этот процесс, а также чрезмерная сложность бюджетной документации. Ключевые стратегии реформирования должны быть направлены на повышение осведомленности и расширение возможностей участия гражданского общества и СМИ в бюджетном процессе, а также на представление бюджетной информации в понятной форме. Например, в 1999 г. в ЮАР была создана Организация по мониторингу подотчетности государственных органов, которая должна была следить за действиями правительства в отношении выявленных фактов коррупции. Эта структура стала важным источником информации для населения. Со временем организация переключила внимание на структурный аспект неэффективного управления финансами, который порождал злоупотребления и коррупцию. Она начала контролировать соблюдение ведомствами, осуществляющими расходы, регулятивных норм и административных инструкций, касающихся управления государственными финансами.

Совершенствование механизмов внешней подотчетности

Законодательные органы имеют немало обязанностей и бюджетных полномочий, влияющих на финансовые показатели. Благодаря тщательному анализу бюджета законодатели способны устранять несоответствия в информировании правительства и общественности, инициировать обсуждения правильности политических решений и распределения бюджетных средств, содействовать общественному контролю и создавать условия для усиления подотчетности правительства (Santiso, 2005). Институциональная структура, лежащая в основе бюджетного процесса, оказывает существенное влияние на бюджетные ограничения и финансовую дисциплину (Baldez and Carey, 1999). В своих работах Штейн, Талви и Грисанти (1998), а также Алесина и другие (1999) показывают, как бюджетный процесс влияет на итоговые бюджеты в странах Латинской Америки{165}.

Законодательные комитеты (такие как PAC), пожалуй, наиболее действенный механизм стимулирования анализа аудиторских заключений и повышения эффективности законодательного надзора за реализацией бюджета. Усиление внешнего аудита и укрепление связей с законодательными комитетами (такими как PAC) способны повысить внешнюю подотчетность. Факторы, позволяющие PAC эффективно контролировать государственные расходы и обеспечивать подотчетность правительства, включают в себя: наличие широких полномочий по контролю всех прошлых, текущих и запланированных расходов; возможность самостоятельно, без правительственного вмешательства, выбирать статьи расходов, подлежащие анализу; наличие возможностей для проведения детального анализа отчетности; право давать рекомендации и публиковать заключения (Stapenhurst and others, 2005). В странах с парламентской системой эффективность PAC в качестве структуры, обеспечивающей подотчетность, зачастую ограничена, поскольку в этом комитете председательствует правящая партия. В парламентских системах вестминстерского типа кресло председателя PAC традиционно предоставляется представителю оппозиционной партии, что повышает возможности обеспечения подотчетности, поскольку у оппозиции больше стремления контролировать деятельность правительства по сравнению с правящей партией. Пример 8.2 иллюстрирует основные особенности работы PAC в Канаде.