Налоговое право: Учебник для вузов

Выделяют две категории подзаконных нормативных актов – источников налогового права: акты, принятые на основе законодательного делегирования, и акты, издаваемые в развитие законов и имеющие целью обеспечить их выполнение. Обе категории подзаконных актов издаются на основании и в соответствии с законодательством, не могут противоречить ему, изменять его или дополнять.

НК РФ устанавливает, что издаваемые уполномоченными органами исполнительной власти нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах (ст. 4).

Делегирование представительными органами власти своих исключительных законодательных полномочий органам исполнительной власти крайне редко. НК РФ предусматривает один случай делегирования полномочий Федерального Собрания РФ Правительству РФ: оно вправе устанавливать размеры государственной пошлины, взимаемой при проведении государственного пробирного надзора (клеймение ювелирных изделий и т. п.). Однако полномочия Правительства РФ не безграничны: законодатель определил предельные размеры пошлин (ст. 331.31 НК РФ).

Правительство РФ полномочно принимать и другие нормативные акты, связанные с исчислением и уплатой налогов. Например, ст. 64 НК РФ предусматривает возможность отсрочки или рассрочки платежа налога налогоплательщикам, занятым сезонной деятельностью. Перечень отраслей и видов деятельности, имеющих сезонный характер, утверждается Правительством РФ.

Статья 131 НК РФ уполномочивает Правительство РФ установить порядок и размеры выплат лицам, привлеченным к участию в деле о налоговом правонарушении (переводчики, эксперты и др.).

Нетрудно заметить, что в двух последних случаях речь идет не о делегировании законодательных полномочий, а о принятии Правительством РФ актов по вопросам, урегулирование которых не отнесено к исключительной компетенции Федерального Собрания РФ.

Министерству финансов РФ НК РФ делегировано полномочие, направленное на восполнение пробелов в законодательстве, которые могут быть выявлены в будущем, связанное с определением понятия «источник дохода». Согласно п. 4 ст. 208 НК РФ, если положения Кодекса не позволяют однозначно отнести полученные налогоплательщиком доходы к доходам от источников в РФ либо к доходам от источников за пределами РФ, отнесение дохода к тому или иному источнику выполняет Министерство финансов РФ (п. 2 ст. 42 аналогичное полномочие НК РФ предоставляет ФНС России; это пример некачественного нормативного регулирования).

Налоговый кодекс РФ не предусматривает никаких специальных мер парламентского контроля актов, принятых на основе делегированных полномочий. Эти акты вступают в действие без какого-либо одобрения Федеральным Собранием РФ.

Полномочия Президента РФ в сфере налогообложения недостаточно определены. В период с 1991 по 1997 г. Президент РФ принял 33 указа по вопросам налогообложения{172}. Однако такая практика прекратилась принятием части первой НК РФ.

Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это требование определяет подзаконность нормотворческой деятельности Президента РФ. При отсутствии законодательного регулирования по тому или иному вопросу Президент РФ может опережающе издать указ{173}. Поскольку НК РФ четко определяет, какие вопросы налогообложения подлежат исключительно законодательному урегулированию, то нормотворческие возможности Президента РФ в сфере налогообложения строго ограничены. Президент РФ правомочен издавать указы порученческого и организационного характера. Ими могут определяться основные направления деятельности налоговых органов, даваться распоряжения о разработке законопроектов, проведении конкретных мероприятий в рамках, определенных законодательством.

ФНС России разрабатывает и утверждает формы и форматы документов, которые используются налоговыми органами при реализации их полномочий (заявления о постановке на учет и т. п.), порядок их заполнения и представления (п. 4 ст. 31 НК РФ).

Соблюдение налогоплательщиками требований нормативных актов обязательно.

Порядок заполнения налоговых деклараций по федеральным, региональным и местным налогам определяется ФНС России по согласованию с Минфином России и оформляется приказами Минфина России. Полномочия по изданию таких инструкций не могут передаваться нижестоящим органам ФНС России. В этих приказах должна содержаться информация технического и методического характера, относящаяся именно к заполнению формы налоговой декларации (даны примеры исчисления налога, определены меры по контролю за процессом исчисления и уплаты налога, разъяснена методика ввода закона в действие и т. д.). Важно помнить, что такие инструкции не могут прямо или косвенно регулировать порядок исчисления и уплаты налогов, установленный законодательством.