Неэффективное использование средств: правовое регулирование и практика

При рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что:

поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Фактически, как показывает практика, органы государственного финансового контроля в большинстве случаев не доказывают возможность выполнения задач с использованием меньшего количества средств или получения лучшего результата.

Полномочия органов государственного финансового контроля по оценке эффективности

Федеральное казначейство

За Федеральным казначейством1 напрямую не закреплены полномочия по оценке эффективности использования средств.

В классификаторе нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере предусмотрен раздел «Неэффективное использование бюджетных средств».

В нем есть две квалификации нарушений:

– использование бюджетных средств с превышением объема, установленного при их предоставлении (достаточного для достижения цели, результата);

– недостижения результата, установленного при предоставлении бюджетных средств, с использованием определенного при предоставлении объема бюджетных средств.

В качестве обоснования указаны статьи 34 и 162 БК РФ, а также нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения; законодательство Российской Федерации, регулирующее правоотношения, возникающие при исполнении публичных нормативных обязательств.

Органы внутреннего финансового контроля (ВФК) субъектов России и муниципальных образований

Органы исполнительной власти регионов и муниципальных образований самостоятельно определяют нормы о полномочиях органов ВФК по проведению анализа и контроля эффективности расходов бюджетов.

Счетная палата России

За Счетной палатой закреплены следующие положения:

– полномочие по проведению аудита эффективности (часть 2 статьи 157 БК РФ, часть 6 статьи 14 Закона о Счетной палате2)

– задачи (статья 5 Закона о Счетной палате):

организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами;

– Счетная палата осуществляет государственный аудит (контроль) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования федеральной собственности, управления и распоряжения ею, в том числе акциями (долями в уставном капитале) хозяйственных обществ, принадлежащими Российской Федерации (статья 21.1 Закона о Счетной палате).

Подробнее об аудите эффективности написано ниже в пособии.

В классификаторе нарушении, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля), в текущей редакции отдельно не выделен раздел «неэффективного использования средств». Однако, на практике, включается раздел с нарушениями по такой квалификации.

В стандартах Счетной палаты России, регулирующих проведение контрольного мероприятия, установлены следующие положения.

В СГА 1013 определяется, что при проведении аудита эффективности или стратегического аудита выбираются и (или) разрабатываются критерии аудита в порядке, установленном соответствующим стандартом внешнего государственного аудита (контроля) Счетнои палаты.

Отдельный стандарт СГА 104 регулирует вопросы проведения аудита эффективности (положения будут рассмотрены ниже).