Несостоявшийся император Федор Алексеевич

Наличие постоянного представителя Разряда и печатника-канцлера (как называли печатника иноземцы) придавало московской комиссии черты государственного учреждения, которые Федор Алексеевич постарался усилить относительной стабильностью председательства. Старые (с 1660 гг.) опытные бояре знатнейших княжеских родов не загружались назначениями в приказы и оставлялись «в царево место» почти постоянно: Яков Никитич Одоевский 16 раз, Алексей Андреевич Голицын 12 раз.

Постепенно Я.Н. Одоевский превращался как бы в постоянного председателя московской комиссии, а А. А. Голицын в его заместителя. Характерна, например, такая запись в Дворцовых разрядах (9 августа 1680 г.): государь «указал на Москве на своем государеве дворе быть боярину князю Алексею Андреевичу Голицыну потому, что боярин князь Яков Никитич Одоевской по его государеву указу отпущен в деревню»[129]. Логичным завершением этого процесса стало превращение комиссии Боярской думы по решению спорных приказных дел в постоянную Расправную палату (по месту заседаний она называлась также Золотой).

18 октября 1680 г. Федор Алексеевич издал именной указ: «Боярам, и окольничим, и думным людям сидеть в Палате, и слушать изо всех приказов спорных дел, и челобитные принимать, и его великого государя указ по тем делам и по челобитным чинить по его великого государя указу и по Уложению» (№ 838). Следующий указ о Расправной палате живо напоминает распоряжения Петра I Сенату. 12 августа 1681 г. государь повелел: «Боярам, и окольничим, и думным людям, которые сидят у расправных дел в Золотой палате с боярином со князем Никитою Ивановичем Одоевским в товарищах, как учнут дела чьи, или свойственников их слушать — и тем в то время из палаты выходить, а в палате в то время им не быть» (№ 885).

Россия впервые получила официально назначенную высшую исполнительную власть: правительство, которое получило от государя функции принимать исполнительные решения на основании законов. До этого Россия знала множество правителей, имевших власть благодаря своему влиянию на государя и потому имевших возможность действовать его именем («царь указал», а бояре покорно «приговорили»). «Царь-Солнце» Алексей Тишайший за 30 лет, пожалуй, никогда не был от таких правителей независим (как, впрочем, и царствовавший вдвое дольше «король-Солнце»). Но чтобы на Руси утвердить законное правительство для правления по закону, — это, как сказали бы сегодня, Федор Алексеевич сделал «круто».

Расправная палата сняла с царя и Боярской думы огромное количество текущих дел, и неудивительно, что с ее созданием процесс реформ заметно активизировался. Но забота Федора Алексеевича с самого начала распространялась не только на высший эшелон власти, а на всю структуру государственного управления, которая за шесть лет приобрела значительно более четкий и эффективный характер — в соответствии с идеальными представлениями царя о «голове» государственного организма.

Система ведомств

Текущие государственные дела велись в XVI–XVII столетиях в приказах — центральных ведомствах (их состав см. в Приложении). Руководил каждым приказом один из высших чинов Думы (бояр и окольничих), в звании судьи, нередко ему помогали товарищи — помощники и заместители, среди которых были думные дворяне и думные дьяки. Делопроизводство приказа возглавлял высококвалифицированный администратор — дьяк, в подчинении которого находился штат чиновников — подьячих разного ранга, от начальников отделов — столов до простых переписчиков. Иногда ведомство возглавляла коллегия дьяков, без судьи. Первоначально считалось, что приказ — просто помощник царя и Думы, принимавших решения по их докладам, и должен обеспечивать проведение высшей воли в жизнь.

Но дела росли как снежный ком, и приказам все больше приходилось самим решать дела в пределах своей не очень четкой компетенции.

Приказы, как явствует их название, образовывались по воле государя для исполнения его долгосрочных распоряжений и в принципе были равноправны. Их функции складывались постепенно и достаточно хаотично, постоянно накладываясь, переплетаясь и, естественно, запутываясь. Первые Романовы, начиная с избранного в 1613 г. на престол царя Михаила, постоянно пытались привести нарастающую гору центральных ведомств в порядок и ввести их соподчинение. К восшествию на престол юного царя Федора стало очевидно, что устроение приказной системы требует продуманной систематизации и установления, наконец, четкой иерархии ведомств, а также формирования сети их местных учреждений.