Невидимая сила. Как работает американская дипломатия

Однако привычка чрезмерно полагаться на военные инструменты разрушительна для политики. Убедительным подтверждением этого может служить эпизод с линкором «Нью-Джерси», обстреливавшим Ливан в начале 1980-х гг. без привязки к реализуемой стратегии и дипломатии. Другое подтверждение, намного более печальное, – наш катастрофический провал в Ираке два десятилетия спустя.

Милитаризация дипломатии – это ловушка, ведущая к избыточному (или преждевременному и непродуманному) использованию силы и недооценке эффективности других инструментов, помимо военных. Как любил повторять Барак Обама, «если из всех инструментов у вас есть только молоток, то все проблемы кажутся вам гвоздями». Даже Пентагон и военачальники вопреки своим интересам указывали на опасность нарушения баланса между силой и дипломатией. Министр обороны Боб Гейтс постоянно напоминал Конгрессу, что численность чиновников американских военных ведомств превосходит численность сотрудников дипломатической службы Госдепартамента, а одному из его преемников, Джиму Мэттису, принадлежит знаменитое высказывание о том, что сокращение расходов на дипломатию ведет к росту расходов на боеприпасы.

Гейтс и Мэттис понимали, что усиление роли и возможностей вооруженных сил ведет к ослаблению внимания к дипломатии и ее способности решать свои главные задачи. В Ираке и Афганистане дипломаты обнаружили, что их постепенно начали использовать для поддержки стратегии военных, занятых борьбой с повстанцами, вынуждая решать задачи, связанные с переустройством социальной структуры общества и укреплением государства, – то есть задачи, которые в принципе не могли и не должны были решать американцы. Временами нас, казалось, заставляли заниматься тем, чем в XIX в. занималось британское Министерство по делам колоний, а не тем, чем подобало заниматься дипломатической службе Госдепартамента США. Нам приходилось использовать наши постоянно сокращающиеся кадровые ресурсы для долгой и тяжелой работы, направленной на создание институтов государственного управления и экономических структур, построить которые могли только сами иракцы и афганцы. На самом же деле дипломаты, работавшие «на местах», должны были выполнять свои прямые обязанности, решая намного более серьезные задачи. Они должны были вести кропотливую, чрезвычайно сложную работу с национальными лидерами, убеждая их преодолеть религиозные разногласия, минимизировать коррупцию и начать постепенно создавать некое подобие справедливого политического режима. В широком смысле задачей дипломатов было обеспечение региональной поддержки неустойчивых национальных правительств в зонах конфликта и ограничение внешнего вмешательства.

Еще одной ловушкой для дипломатии, помимо милитаризации после событий 11 сентября 2001 г., стала чрезмерная централизация управления и склонность раздутого аппарата Совета национальной безопасности к микроменеджменту. Разумеется, в эпоху, начавшуюся после событий 11 сентября 2001 г., пяти десятков специалистов, работавших в аппарате СНБ при Колине Пауэлле в конце 1980-х гг., или примерно такого же количества сотрудников аппарата СНБ времен Брента Скоукрофта и Джорджа Буша – старшего было уже недостаточно для решения множества новых задач. Борьба с терроризмом набирала обороты, ситуация в мировой экономике диктовала свои требования, и Белый дом был вынужден расширять свои координационные функции. Но пятикратный рост аппарата СНБ за четверть века – это явный перебор. СНБ по-прежнему привлекал многих опытных политических назначенцев и лучших карьерных госслужащих из различных министерств и ведомств. Естественно, у них возникал соблазн брать на себя все больше исполнительных функций. Близость к Овальному кабинету усиливала их ощущение избранности, а энергия, талант и энтузиазм обуславливали стремление не ограничиваться исключительно координационными функциями, но также участвовать в разработке и реализации политики.