Новая эпоха — старые тревоги: Экономическая политика

• идея стимулирования результативности в образовании, здравоохранении, культуре и т. п. была практически неизвестна в стране, где десятилетиями господствовала догма о «непроизводственной сфере» и само существование экономических результатов деятельности в таких отраслях отрицалось по идеологическим соображениям;

• развитие этих отраслей рассматривалось преимущественно в контексте социальной политики, т. е. как «обеспечение доступа» к неким ресурсам (например, к врачам

и больничным койкам), а не как производственные процессы, протекающие с той или иной эффективностью;

• существовала иллюзия, будто неравенство доходов совместимо с полным равенством в потреблении услуг бюджетной сферы.

Можно назвать ряд проистекающих из этого проблем, общих для всех бюджетных учреждений независимо от уровня бюджетной системы, с которого осуществляется финансирование, и отраслевой принадлежности.

Права населения на пользование услугами определены преимущественно в терминах доступности ресурсов, что исключает четкое количественное и качественное определение количества и качества услуг (как специфического вида продукции, а не затрат), которые должны быть произведены за счет средств расширенного бюджета. Это, в свою очередь, не позволяет создать экономический механизм управления эффективностью бюджетных средств, затрачиваемых на оказание услуг.

Единственный рациональный вариант фиксации обязательств предполагает использование индикаторов результативности обслуживания, а не только затрат на него. Между тем в нашей стране с советского времени применяется специфический способ фиксации обязательств через отдельные элементы ресурсов, например обеспеченность больничными койками, местами в разного рода учреждениях и т. п. Значения этих параметров задаются как минимум на уровне наиболее развитых стран. В то же время общий уровень расходов неизбежно соответствует уровню экономического развития страны. Например, в России на 10 тысяч человек населения приходится 47 врачей и 115 больничных коек, это соответствует 120 % и 275 % от средних показателей стран ЕЭС. Государственные же расходы на здравоохранение на душу населения всего на 10 % выше, чем в Мексике, и на порядок ниже, чем в Германии и Швейцарии.

Естественным результатом стала уродливая структура расходов: средства идут на поддержание избыточной сети и высокой трудоемкости, что не позволяет инвестировать в современные технологии обслуживания даже в той степени, в какой это делают многие развивающиеся страны.

При этом техническая отсталость сферы здравоохранения, образования, культуры, в целом характерная для нашей страны, далеко не одинаково представлена в регионах и даже отдельных учреждениях. Сфера публичных услуг крайне неоднородна по составу ресурсов, квалификации кадров и уровню обслуживания. Наличие очагов современного обслуживания оплачивается сохранением учреждений, оснащенность и качество работы которых заведомо архаично.

Формально все граждане имеют равный доступ к услугам самого высокого качества. На деле же высококачественные услуги как в советское время, так и ныне распределяются с учетом трех факторов: места потребителя в бюрократической иерархии, теневых платежей и официальной оплаты услуг. За последнее десятилетие роль третьего фактора несколько возросла при определенном снижении роли первого, однако второй фактор был и остается исключительно значимым. Таким образом, неотъемлемым компонентом существующей системы обслуживания выступает коррупция.

Фактически достигнутое в России состояние публичных услуг, по оценке экспертов, могло бы поддерживаться при сокращении государственных расходов примерно на треть.

Однако сокращение расходов в таких масштабах нецелесообразно. Скорее речь идет о повышении уровня обслуживания, повышении эффективности использования выделяемых ресурсов. Тем не менее это весьма выразительная характеристика нынешних бюджетных учреждений.

На деле уже в советское время и тем более в последнее десятилетие развивалась конкуренция между учреждениями бюджетной сферы, и на ее основе и сами учреждения, и их работники не просто получали «ассигнования на содержание», но зарабатывали бюджетные и внебюджетные средства как на официально существующих, так и на теневых рынках. В итоге возникло очевидное противоречие между коренными признаками учреждения и практикой функционирования многих вузов, больниц и т. д.

Оставаясь формально бесправными бюджетополучателями, они в определенной степени стали на деле самостоятельными товаропроизводителями. Их отношения с вышестоящими органами, формально мало чем отличающиеся от отношений солдата с командиром, на практике приобрели во многом партнерский характер. Перестали быть редкостью учреждения, расходы которых на 50 % и более финансируются за счет собственных доходов.