Новая эпоха — старые тревоги: Экономическая политика

Самостоятельность учреждений в ряде случаев получила отражение в отраслевых законодательствах, например, в Законе об образовании, что обусловило их коллизии с Гражданским и Бюджетньм кодексами. В последнее время Минфин России настаивает на устранении таких коллизий. В частности, он справедливо указывает, что, самостоятельно вступая в сделки, учреждения в то же время сохраняют преимущества, обусловленные субсидиарной ответственностью государства; в результате возникают непредвиденные и необоснованные расходы бюджета на покрытие их долгов. Однако и решение о контроле всех их доходов, включая и внебюджетные, через казначейство, создает существенные трудности для их эффективной работы.

Итак, организации бюджетной сферы:

• следуя духу Гражданского и Бюджетного кодексов, обязаны избегать самостоятельных хозяйственных решений

и участия в конкуренции, иными словами, должны уклоняться от поиска резервов повышения эффективности;

• на деле ведут себя в значительной степени как товаропроизводители, находя правовые ниши за счет противоречий и нечеткости законодательства; это в определенной мере обеспечивает замещение бюджетных средств внебюджетными, однако сложившиеся механизмы в целом непрозрачны и нерациональны;

• активно строят неформальные отношения с администрирующими и финансирующими органами, потребителями услуг и между собой, тогда как формально организованные, поддающиеся регулированию рынки в рассматриваемой сфере находятся в зачаточном состоянии.

«Наведение порядка», в частности реализация инициатив Минфина России, привело бы к большей предсказуемости и прозрачности, что, вообще говоря, составляет необходимые предпосылки рационализации. Однако в данном случае это означало бы вместе с тем возвращение к расточительной практике планового хозяйства. Решение вопроса следует искать не через сравнение преимуществ и недостатков советского варианта с тем, который стихийно сложился в постсоветский период, а на основе принципиально иных подходов, характерных для рыночной экономики.

В связи с этим предлагается:

• исходить из того, что организации образования, здравоохранения, культуры и т. п. должны законным образом функционировать как товаропроизводители, реализующие результаты свой производственной деятельности (услуги) тем, кто желает их приобрести; это означает, что большая их часть должна утратить форму учреждения;

• признавая социальную значимость услуг, государство должно выступать одним из основных субъектов спроса на эти услуги, приобретая их для граждан с относительно низкими доходами через системы обязательного медицинского страхования, полную или частичную оплату образовательных услуги т. п.;

• в силу особенностей рынков услуг образования, здравоохранения и т. п. эти рынки нуждаются в специфическом регулировании, а среди действующих на них организаций значительный удельный вес должен принадлежать некоммерческим организациям;

• государство должно обеспечивать благоприятные условия для создания частных организаций рассматриваемой сферы;

• на тех территориях, где сформировалась конкурентная среда, провести «обусловленную» (conditional) приватизацию значительной части государственных и муниципальных учреждений обслуживания (под «обусловленной» в данном случае понимается приватизация с обязательством создать некоммерческую организацию и участвовать в государственных программах обязательного медицинского страхования и т. п. в определенных, заранее согласованных масштабах);

• оценить избыточные мощности учреждений обслуживания, частности неэффективно используемые площади зданий, и осуществить «необусловленную» приватизацию соответствующих ресурсов с их последующим перепрофилированием;

• учитывая ограниченную привлекательность «обусловленной» приватизации для потенциальных собственников и относительно низкую доходность большей части социальных услуг, предусмотреть возможность преобразования учреждений в иную организационную форму, при сохранении государственной или муниципальной собственности; эта форма должна предусматривать баланс прав и обязанностей, близкий к тому, который характерен для негосударственных автономных некоммерческих организаций;