По общему мнению, захоронения на кладбищах служили средством обогащения клира кладбищенского храма, который умело его использовал и приумножал. Так, например, в предисловии к монументальному компендиуму «Русский провинциальный некрополь», созданному по заказу великого князя Николая Михайловича, говорится: «Эти правила (правила, установленные церковной кладбищенской администрацией. —
Подобный подход клира кладбищенского храма был следствием тех отношений между родственниками умерших и конторой кладбища, которые были описаны выше. Паевое участие родственников в делах кладбища предполагало, что именно кладбищенский персонал является основным актором благоустройства кладбищ, удерживающим монополию на производство работ и получающим доход от них. Однако с момента унификации тарифов на погребение обстоятельства существенно изменились. Если в середине XIX века никто не посягал на эту монополию, она устраивала всех, то уже к 1880-м годам как светские власти, так и частные предприниматели были заинтересованы в перестройке всей системы.
В 1887 году Московской городской думой была образована «Комиссия для рассмотрения вопроса об устройстве новых кладбищ и об участии города в надзоре за правильным производством погребений и всех вообще вопросов, относящихся до упорядочивания кладбищ, существующих в Москве». Комиссия не инициировала существенных изменений в похоронном деле, но зафиксировала проблемы состояния кладбищ второго по величине города империи: Комиссия нашла, что кладбища неблагоустроены, не имеют плана захоронения, содержатся не в должном порядке, хотя кладбища имеют значительные доходы, которых было бы достаточно на покрытие, чтобы содержать их в порядке. На четырех кладбищах, а именно на Даниловском, Пятницком, Лазаревском, Миусском, 7 разряда, предназначенного для бесплатного погребения беднейших жителей гор. Москвы, не существует. Некоторые кладбища, как например, Даниловское, весьма переполнены. <...> Вместе с тем комиссия признала, что Гор. Управление не может принять самостоятельно какие-либо меры для упорядочения кладбищ, ибо они не находятся в его заведывании, обратила внимание на отсутствие санитарного надзора и находила желательным устройство новых кладбищ Город. Управлением62.
Рассмотрев доклад комиссии, дума ходатайствовала перед правительством о подчинении всех кладбищ Москвы столичному санитарному надзору, а также о том, чтобы средства, собираемые конторами кладбищ, тратились на их благоустройство. Часть кладбищ была признана комиссией переполненными, однако городская дума отклонила ходатайство об их закрытии. Комиссия, таким образом, стремилась, с одной стороны, ввести внецерковный санитарный контроль за состоянием кладбищ, а с другой — обязать духовенство значительно больше заботиться о порядке и внешнем виде кладбищ. В конечном счете церковным властям было предписано обнести кладбища «приличными оградами», провести размежевание территорий, проложив дорожки и обозначив зоны с разными разрядами, и увеличить таксу на погребение, для того чтобы собирать больше средств для благоустройства кладбищбЗ. Хотя эти меры реализовывались постепенно вплоть до революции, они не смогли существенно изменить положение дел. Все те же самые проблемы — переполненность кладбищ, плохое их состояние, отсутствие оград и учета захоронений и т. д. — отмечались и при проведении реформы в 1918 году.