Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США

Сложившаяся ситуация больше беспокоила европейские правительства. Наследие холодной войны означает, что Россия уже давно является для США второстепенным торговым партнером, и Вашингтон, вероятно, мог бы разорвать все связи с Москвой без особого ущерба для американской экономики. В то же время Европа находится в совершенно ином положении: Россия — ее сосед, и в 2014 году Москва обеспечивала около трети импорта энергоносителей в Евросоюз[73]. Санкции против российского нефтегазового сектора оказались бы в целом безболезненными для США, но катастрофой для Евросоюза.

Такое несовпадение интересов привело к острым дискуссиям между Вашингтоном и Брюсселем. Американская администрация хотела проявить жесткость, что означало нацеленность на российский экспорт нефти и газа. Эта перспектива вызывала тревогу у европейских стран, которые в ходе бесчисленных (и часто казавшихся бесконечными) поздних совещаний настаивали на более мягких мерах. Страны ЕС также опасались, что санкции против российского экспорта энергоносителей приведут к скачку мировых цен на нефть, что негативно скажется на мировой экономике. После кризиса суверенной задолженности в еврозоне Европейский союз не хотел идти на подобный риск.

Еще большее беспокойство европейских стран вызывало обстоятельство, связанное со временем возникновения кризиса. Напряженные трансатлантические дискуссии по разработке санкций против России начались в холодном феврале, зимой, когда Европа больше всего нуждается в энергоресурсах. Лидеров ЕС не вдохновляла перспектива сообщить европейским гражданам, что им придется несколько месяцев обходиться без тепла ради Крыма, о существовании которого до присоединения его к России мало кто из европейцев слышал [74].

Еще одной головной болью для США и Евросоюза оказался тот факт, что в России работали многие западные энергетические компании, предоставлявшие Москве самые современные технологии для освоения все более отдаленных месторождений нефти и газа. Британская BP, американская Exxon, итальянская ENI, французская Total и другие корпорации запустили в России многомиллиардные проекты. Они не собирались терять свои инвестиции и позаботились довести до сведения своих правительств, насколько решительно они выступают против ограничительных мер. В аргументах против санкций, которые руководители этих компаний представляли правительствам европейских стран, немаловажное значение имело стоящее на карте количество рабочих мест на родине.

Оставалось последнее препятствие. Россия — это не Куба, не Северная Корея и не Иран, которые уже давно являются государствами-изгоями. В начале 2014 года Россия была членом тогдашних групп G8 и G20, а также союзником Европы и (в меньшей степени) США в войне с терроризмом. Страны по обе стороны Атлантики хотели дать российскому руководству возможность сохранить лицо, разрядив или остановив конфликт. В конце концов, целью санкций было именно предотвращение дальнейшей эскалации противостояния с Украиной. В любом случае Россия выглядела слишком большой мишенью: жесткие санкции были бы губительны не только для Москвы, но и для европейских союзников Вашингтона. Требовалась более проработанная форма санкций.

Компромисс, найденный Соединенными Штатами для оказания максимального давления на Россию при сохранении экономических интересов Европы, представлял собой доработку финансовых санкций. Вместо того чтобы накладывать на российские банки сплошные санкции, которые не позволили бы Москве экспортировать нефть и газ из-за лишения доступа к американскому доллару, Вашингтон применил более адресный подход. Америка выбрала в качестве целей три основных столпа российской экономики: энергетический, финансовый и военный секторы. Для этого OFAC разработало новую концепцию — отраслевые санкции. Такие санкции направлены на секторы (отрасли) экономики, а не на отдельных лиц, банки или компании.

Американский подход ограничил доступ России к двум важнейшим западным товарам: масштабным, хорошо функционирующим рынкам капитала и технологиям добычи нефти и газа. Некоторым крупнейшим российским компаниям, работающим в сфере энергетики (например, крупнейшей нефтяной компании «Роснефть»), обороны (например, «Рособоронэкспорту», который является посредником в экспорте российского оружия) и финансов (например, государственным банкам ВТБ и Сбербанку), было запрещено привлекать средне- и долгосрочные долговые обязательства в Соединенных Штатах, что ограничило их финансовые возможности на рынках капитала. При этом крайне важно, что указанные меры не затронули их доступ к доллару США.