Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США

Американским нефтепереработчикам не потребовалось много времени, чтобы встревожиться из-за потенциальных санкций против PDVSA. У них имелись все основания возражать и добиваться слушаний в Вашингтоне. По их мнению, санкции против нефтяного сектора Венесуэлы обязательно должны привести к массовым увольнениям на американских заводах и повышению стоимости топлива на внутреннем рынке[84]. Особенно активно против санкций в отношении PDVSA выступала Citgo, восьмая по величине нефтеперерабатывающая компания в США[85]. Это и неудивительно: компания базируется в Техасе, но полностью принадлежит PDVSA, то есть по сути правительству Венесуэлы. Венесуэльская нефть тяжелая, и поэтому ее трудно перерабатывать. Citgo вложила огромные средства в приобретение технологии переработки сырой венесуэльской нефти на гигантских нефтеперерабатывающих заводах в Техасе, Иллинойсе и Луизиане[86]. Если бы США ввели санкции против PDVSA, то существование Citgo оказалось бы под угрозой. Встревоженная компания наняла группу лоббистов для отстаивания своих интересов в вашингтонских коридорах власти.

Вскоре у потенциальных санкций США против экспорта нефти из Венесуэлы обнаружился еще один возможный побочный эффект — причем еще более тревожный. PDVSA только что взяла кредит у российского государственного нефтяного гиганта «Роснефти». В качестве обеспечения PDVSA предложила 49,9 % акций Citgo[87]. Если PDVSA не сможет больше экспортировать нефть, то она и не выплатит кредит. Следовательно, «Роснефть» вскоре может оказаться владельцем почти половины активов Citgo, включая широкую сеть автозаправочных станций в США, три нефтеперерабатывающих завода, несколько трубопроводов и топливных терминалов.

Такой сценарий порождал массу проблем. Во-первых, эти предприятия давали тысячи рабочих мест для американцев. Если «Роснефть» поглотит Citgo, то не исключено, что эти рабочие места в одночасье исчезнут. Еще большее беспокойство вызывал тот факт, что крупнейшим акционером «Роснефти» является сам Кремль. Позволить России взять под контроль приличный кусок американской энергетической инфраструктуры — кошмарный сценарий для американской администрации. Кроме того, это стало бы катастрофой в отношениях с общественностью — прошло всего несколько месяцев после вмешательства Москвы в президентские выборы 2016 года. Риск того, что санкции против PDVSA приведут к обратному эффекту, был попросту слишком велик. OFAC пришлось искать что-то другое.

Вместо того чтобы решиться на полномасштабный вариант действий — нанести удар по нефтяному сектору Венесуэлы, — OFAC сократило доступ страны к международным рынкам долговых инструментов. В результате Каракасу фактически отказали в возможности выпускать суверенные долговые обязательства в долларах США. Теоретически эта стратегия была очень эффективной: она препятствовала пролонгации существующего государственного долга, что повышало вероятность государственного дефолта. Будучи государственной компанией, PDVSA также попала под действие этих ограничений. Пострадала и компания Citgo, которой запретили направлять в Венесуэлу прибыль, полученную в США. На бумаге эти меры казались финансовым удушением венесуэльского режима. Однако специалисты по санкциям понимали, что описанные действия имеют в основном символическое значение.

Венесуэла уже давно столкнулась с проблемами выпуска государственных долговых обязательств, и они не имели ничего общего с санкциями. Финансовые инвесторы не проявляли интереса к долгам режима-изгоя, искалеченного десятилетиями хронической экономической бесхозяйственности. Процентная ставка по государственному долгу Венесуэлы составляла почти 30 %, что примерно в десять раз превышало среднюю процентную ставку на других развивающихся рынках[88]. Несмотря на колоссальные потребности в финансировании, за год, прошедший до введения американских санкций, Каракас лишь дважды смог выйти на международные рынки долговых инструментов. В теории санкции, связанные с государственным долгом Венесуэлы, выглядели прекрасно, но на практике они были бесполезными: страна уже не имела доступа к международным рынкам долговых инструментов.

Эксперты также понимали, что блокирование репатриации дивидендов от Citgo в Венесуэлу мало что изменит для режима Мадуро. Конечно, Citgo представляет собой крупнейший и наиболее доходный иностранный актив страны: до введения санкций эта американская энергетическая компания ежегодно направляла в Венесуэлу в виде дивидендов около 1 млрд долларов США[89]. Да, важен каждый цент, однако величина бюджетного дефицита Венесуэлы имеет совершенно иной порядок. В 2017 году дефицит составил почти 30 млрд долларов, так что дивиденды от Citgo были для Каракаса некритичными суммами.