Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США

Крах PDVSA представлялся вполне возможным. Казалось, что такой сценарий является вполне благоприятным развитием событий, однако он не давал спать спокойно некоторым сотрудникам OFAC. Это ведомство хотело быть уверено в том, что российский энергетический гигант «Роснефть» не сможет захватить активы Citgo, если PDVSA не сможет выплатить долги. У американских чиновников имелись серьезные основания для беспокойства. Венесуэльская компания заложила половину акций Citgo в качестве обеспечения по облигациям, срок погашения которых наступал в 2020 году. Вторую половину акций Citgo PDVSA использовала в качестве обеспечения для кредита от «Роснефти». В конце 2019 года было просрочено погашение долга на сумму 928 млн долларов по облигациям PDVSA с погашением в 2020 году.

Кредиторы проявляли растущее нетерпение. Чтобы вернуть свои деньги, они пригрозили заняться преследованием Citgo, используя обеспечение облигациями. Если в ходе переговоров Citgo оказалась бы расчлененной, то существовал шанс, что российская нефтяная компания получила бы половину американской фирмы. Подобный исход представлялся маловероятным, однако Вашингтон не хотел рисковать. Снова всплыли опасения, что российский государственный нефтяной гигант может взять под контроль часть энергетической инфраструктуры США. Некоторые сенаторы заявили, что такой сценарий представляет собой угрозу национальной безопасности[93].

Под чудовищным давлением Министерство финансов США наложило запрет на все операции, связанные с облигациями PDVSA 2020 года, по сути, лишив инвесторов возможности захватить половину Citgo, чтобы компенсировать пропущенные выплаты по облигациям[94]. Соединенные Штаты имели возможность ввести такой запрет: облигации были номинированы в американских долларах. Это стало очередным примером того, как Соединенные Штаты могут использовать доллар для навязывания своей воли в деловых переговорах между частными кредиторами. После принятия этого решения активы Citgo остались недоступными для «Роснефти»[95].

Чтобы ослабить режим в Венесуэле, Вашингтону достаточно было нанести удар по одной компании. Денежные поступления от экспорта нефти через PDVSA исчезли, и Каракас столкнулся с необходимостью искать других покупателей. Поначалу режиму удавалось обходить санкции, но постепенно Соединенные Штаты затянули гайки, препятствуя нелегальному экспорту нефти[96]. К началу 2020 года поставки нефти компанией PDVSA составляли лишь малую долю от прежних объемов[97].

Для Каракаса еще не все потеряно. Неудивительно, что на помощь Мадуро пришли Россия и Китай. Венесуэльское правительство также активизировало торговлю наркотиками и незаконную добычу полезных ископаемых, чтобы возместить часть утраченных доходов от продажи нефти[98]. В результате Мадуро остается у власти и может заявлять, что американские санкции проходят безболезненно. В конце 2020 года он даже вернул себе контроль над парламентом — последним институтом, остававшимся в руках оппозиции. Однако на самом деле все обстоит иначе. Санкции будут оказывать на его режим чудовищное давление до тех пор, пока Мадуро не сдастся и не пойдет на соглашение с Соединенными Штатами. Возможно, он это сделает, а возможно, и нет. Пока же перспективы Венесуэлы выглядят мрачными.

3 Переменный успех Почему санкции иногда срабатывают, но чаще терпят неудачу

Отношения Америки с Муаммаром Каддафи не заладились с самого начала, когда он пришел к власти в Ливии в 1969 году. Вскоре после свержения короля Идриса I Каддафи национализировал энергетическую промышленность Ливии и выдворил из страны американские нефтяные компании. Спустя десять лет Ливия стала олицетворением государства-изгоя. Приверженность Каддафи терроризму и желание обзавестись химическим оружием беспокоили Вашингтон[99]. Автократический правитель также имел склонность убивать своих противников на улицах европейских столиц. Помимо этих убийств, Каддафи спонсировал теракты в аэропортах Запада и пытался нелегально создать ядерный арсенал для своей страны.

Вашингтон увидел в Триполи прямую угрозу американской безопасности. В 1979 году президент Джимми Картер включил Ливию в список государств — спонсоров терроризма, запретив экспорт американских военных товаров и финансовую помощь этой стране. Однако поведение Каддафи не изменилось. Спустя два года ливийские истребители открыли огонь по американским самолетам, участвовавшим в военно-морских учениях в международных водах, которые, по заявлению Каддафи, принадлежали Ливии. В ответ президент Рональд Рейган усилил давление: он ввел запрет на экспорт ливийской нефти в Америку. Вашингтон также запретил продажу Триполи нефтегазового оборудования американского производства. Стратегия Рейгана была очевидна: он стремился оказать максимальное давление на Каддафи, нацелившись на локомотив ливийской экономики — энергетический сектор.