Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США

Подавляющее большинство санкционных программ США действуют уже более двух лет, что ставит болезненные вопросы. Если эти меры имеют мало шансов на получение нужного результата, должен ли Вашингтон отменить их, хотя они не достигли заявленных целей? Теоретически это имело бы смысл, но одновременно ослабило бы американские рычаги давления: в будущем страны, против которых введены санкции, решат, что им просто нужно продержаться несколько лет, пока Вашингтон не сдастся и не отменит ограничения.

Цели санкций зачастую расплывчаты, и поэтому их отмена — как правило, в обмен на какие-то конкретные действия, например, на отказ от ядерной программы — еще более сложная задача. В качестве примера можно привести Иран. Когда в 2018 году администрация США вышла из ядерного соглашения и вновь ввела санкции против Ирана, Вашингтон поначалу определил 12 шагов, которые Тегеран должен предпринять для снятия санкций, — включая вывод войск из Сирии, освобождение американских заключенных и сворачивание программы создания баллистических ракет[108]. Однако вскоре после выдвижения этих требований президент Дональд Трамп пошел наперекор собственной администрации, заявив в Твиттере, что его единственная цель — добиться от Ирана отказа от ядерного оружия (существование которого никогда не было доказано).

Спустя год Трамп вновь изменил позицию. Он дал понять, что готов отменить санкции в отношении Ирана, если Хасан Рухани согласится встретиться с ним (иранский президент отклонил это предложение). В то же время другие американские официальные лица продолжали намекать, что единственным приемлемым результатом является смена режима в Тегеране[109]. В свете этих путаных заявлений Иран никак не мог сориентироваться, каким образом ему следует изменить свое поведение, чтобы убедить США снять санкции. Даже в Вашингтоне официальные лица затруднялись дать четкое описание действий, которые Тегеран должен предпринять для отмены санкций.

Еще одна проблема заключается в том, что многие санкционные программы США не только не имеют четко определенных целей, но и не содержат положений о прекращении своего действия: после введения они могут действовать вечно без пересмотра. Например, Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) практически не обновляло санкции в отношении Кубы с момента их введения в 1960-х годах. Они по-прежнему отражают унаследованные от прошлого опасения по поводу связей Гаваны с бывшим Советским Союзом. Положить конец этим санкциям будет непросто: американские граждане и компании, активы которых конфисковал режим Кастро, до сих пор имеют неурегулированные имущественные претензии к Кубе на сумму около 8 млрд долларов[110]. Тем не менее представляется, что давно назрел пересмотр санкций против Кубы: нужно разбираться с текущими спорами, а не с проблемами времен холодной войны.

На этом сложности с ранее разработанными санкционными программами не заканчиваются. Устаревает информация об ответственных лицах в программах, действовавших десятилетиями. Это неудивительно: OFAC уже много лет испытывает нехватку персонала[111]. Многие сотрудники OFAC, приобретя за несколько лет знания о санкциях, предпочитают перейти в частный сектор, поскольку зарплаты в компаниях, занимающихся юридической экспертизой, более привлекательны, чем в OFAC. Дефицит кадров приводит к тому, что в некоторых санкционных программах, касающихся Африки, полностью отсутствуют управляющие ими штатные сотрудники[112]. Еще хуже ситуация в Государственном департаменте: в 2020 году здесь было вакантно около половины должностей специалистов по санкциям[113].

Вернемся к признакам успешных санкций. Второй характерной чертой эффективных мер является узкая цель. Как правило, срабатывают санкции, имеющие ограниченную задачу — например, освобождение политического заключенного или урегулирование торгового спора[114]. В 2018 году санкции против Турции оказались эффективными в немалой степени потому, что их цель была ограниченной: администрация США добивалась от Анкары только освобождения пастора Брансона. Наоборот, санкции, преследующие более масштабные цели — например, смену режима на Кубе, в Северной Корее или Венесуэле, — обычно не действуют.