Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США

Это объясняет, почему редко срабатывают санкции против диктаторских режимов, с помощью которых пытаются добиться смены верхушки[115]. С 1950-х годов почти 90 % мер США, доказавших свою эффективность, вводились против государств с многопартийной избирательной системой[116]. Это вполне логично. Авторитарные режимы по определению не намерены отказываться от власти; во многих случаях их лидеры тем самым подписали бы себе смертный приговор. Кроме того, важным фактором эффективности санкций является недовольство населения. Теоретически санкции не должны затрагивать население стран, против которых они введены, но в реальности простые люди из-за них зачастую становятся беднее. Сокращается доступ к потребительским товарам. Возникают сложности с путешествиями. Граждане вскоре начинают задумываться о том, стоит ли политика государства таких проблем. Лишения избирателей превращаются в давление на правительство[117].

Именно это происходило, например, в Иране в 2012–2015 годах. Иранцы возмущались последствиями санкций, тем более что раньше страна обеспечивала достойные условия жизни населения. Важно, что у граждан Ирана имелся способ выразить свое недовольство санкциями. Иран — это теократическое государство с мрачной репутацией в области прав человека, однако в стране проводятся президентские выборы (независимые наблюдатели считают, что они не являются свободными и справедливыми, однако эти выборы все же дают населению возможность как-то влиять на управление страной)[118]. В 2013 году иранцы избрали президентом реформиста Рухани, поручив ему добиться отмены санкций. Он выполнил свое обещание, подписав в 2015 году ядерное соглашение.

И наоборот, в странах, где процесс принятия решений не является демократическим, гражданское давление не может принести результатов; у людей нет возможности донести свое мнение. Там, где инакомыслие подавляется, у авторитарных режимов нет стимула менять свое поведение, чтобы добиться отмены санкций. В реальности история показывает, что, когда диктаторские режимы попадают под санкции, ситуация в области прав человека, как правило, ухудшается. Учащаются случаи исчезновений, пыток и политических тюремных заключений, поскольку правительства стран-изгоев ужесточают наказания для тех, кто, по их мнению, содействует врагу, наложившему санкции[119].

Третья особенность успешных санкций заключается в том, что они направлены против экономических партнеров[120]. И здесь снова уместен пример с санкциями США против Турции в 2018 году. Вашингтон и Анкара — давние экономические партнеры и союзники по НАТО. Санкции стали аномалией, которую требовалось устранить. Напротив, если Соединенные Штаты нацеливаются на государство, с которым у них мало связей, то у подсанкционной страны окажется мало стимулов для изменения своего поведения. Разрыв слабых связей будет означать всего лишь сохранение существующих условий. Партнерам есть что терять. Противникам — нет.

Наконец, для эффективности санкций крайне важна общая поддержка. Несмотря на свою непревзойденную экономическую мощь, США не могут выступать в одиночку: с 1970 по 1990 год только 13 % односторонних американских санкций достигли заявленных целей[121]. Здесь наглядным является пример Северной Кореи. Более 90 % торговли Северной Кореи происходит через Китай, а остальная часть в основном приходится на Россию. Если Пекин и Москва не присоединятся к санкциям против Пхеньяна, они бесполезны; их просто не реализовать[122].

Идеальным вариантом является многосторонняя поддержка санкций в Организации Объединенных Наций. Это означает, что все страны (теоретически) введут одинаковые ограничения. В итоге международные компании по всему миру должны будут соблюдать определенный набор общих правил в отношениях со страной, против которой введены санкции. Для бизнеса это крайне важно: если государства не будут выступать единым фронтом, то фирмы из стран, не присоединившихся к санкциям, смогут извлечь выгоду из сложившейся ситуации, захватив рыночные доли компаний из стран, наложивших санкции. Именно это происходило в Ливии до того, как союзники присоединились к санкциям США против Каддафи. Однако добиться одобрения ограничений в ООН зачастую непросто.

Разработка санкций ООН — дело сложное, и не в последнюю очередь из-за традиционного сопротивления России и Китая — двух постоянных членов Совета Безопасности ООН — санкционной политике. Москва и Пекин умело обесценивают действия ООН в отношении своих союзников, например Северной Кореи. В 2019 году Россия и Китай заблокировали резолюцию Совета Безопасности ООН, осуждающую импорт Пхеньяном в предыдущем году 3,5 млн баррелей нефтепродуктов, что в семь раз превышает лимит, предусмотренный санкциями ООН[123].