Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США

Санкции США — самая большая головная боль для бизнеса. Как ни странно, это особенно актуально для неамериканских фирм. Упоминание о санкциях США в разговоре с руководителями европейских или азиатских компаний зачастую вызывает гневную, обеспокоенную или грозную реакцию. Многие международные фирмы считают, что в вопросах ограничений Вашингтон специально ориентируется на неамериканские компании. Похоже, эти подозрения подтверждаются фактами: с 2009 года объем штрафов, наложенных Управлением по контролю за иностранными активами (OFAC) на иностранные компании, нарушившие санкции, составил более 4 млрд долларов США; американским компаниям за тот же отрезок времени пришлось заплатить менее 300 млн долларов[209].

Теоретически такая впечатляющая разница может означать, что отделы по соблюдению нормативов в американских компаниях работают гораздо лучше, чем их зарубежные коллеги, или что американские компании просто более законопослушны. Однако более внимательное изучение данных показывает, что это не так: американские компании нарушают санкции не реже иностранных; просто, когда их ловят, OFAC проявляет гораздо больше снисхождения. В последнее время уличенную в обходе санкций иностранную компанию мог ожидать штраф в размере 139 млн долларов. В то же время средний размер штрафа для американских компаний был в 70 раз меньше и составлял всего 2 млн долларов[210].

Соединенные Штаты уже давно применяют санкции, влияющие на деятельность неамериканских компаний. Такие санкции делятся на две категории: экстерриториальные и вторичные. Обычно происходит путаница, является ли данная программа санкций экстерриториальной или включает в себя вторичный компонент. Несмотря на то что оба этих вида санкций преследуют одну и ту же цель — не допустить, чтобы все компании мира вели бизнес со странами, находящимися под американскими санкциями, с технической точки зрения они совершенно различны.

Экстерриториальные законы США — это нормативные акты, которые применимы в любой точке мира. Они не являются какой-то новинкой. Еще в 1789 году в США был принят Закон о правонарушениях в отношении иностранных граждан (Alien Tort Statute, ATS), который предоставил американским судам право рассматривать иски иностранцев по поводу нарушений американского или международного законодательства, произошедших вне американской территории[211]. В XVIII и XIX веках эти законы касались в основном актов пиратства в международных водах. В XX веке США приняли и другие экстерриториальные законы, касающиеся антимонопольного, банковского и трудового законодательства[212]. Однако экстерриториальные законы США представляли в целом незначительное явление, интересовавшее лишь немногих специалистов.

В начале 1980-х ситуация изменилась[213]. Парагваец, отец молодого человека, которого пытали и убили во время заключения в Парагвае, получил информацию о том, что в США находится один из мучителей его сына — парагвайский полицейский. Этот полицейский в течение девяти месяцев проживал в Нью-Йорке по туристической визе, нарушив иммиграционные правила страны. Отец добился ареста полицейского за просроченную визу. Пока тот ожидал депортации в Парагвай в Бруклине, отец возбудил против него дело по закону ATS.

Процедура оказалась прыжком в неизвестность: в подобных ситуациях к ATS никогда не прибегали. Федеральный суд США удовлетворил иск, заявив, что ATS здесь применим и что федеральные суды обладают юрисдикцией в отношении данного иска, несмотря на то что преступление было совершено за 5 тысяч миль от Америки и не затрагивало граждан США. Суд присудил этой парагвайской семье 10,4 млн долларов США (впрочем, она так и не смогла получить эти деньги, поскольку полицейский не имел никаких активов в Соединенных Штатах). С тех пор иностранцы, пострадавшие от нарушений прав человека в какой-либо точке мира, используют ATS для подачи иска против предполагаемых виновников и получения компенсации в США.

До середины 1990-х годов санкционные программы Вашингтона не носили экстерриториальный характер. В то время большинство американских ограничений применялись к целым странам, например Кубе, или конкретным лицам и компаниям. Попавшие под санкции лица и предприятия включались в Список специально обозначенных граждан (Specially Designated Nationals, SDN), который составляет OFAC; им запрещалось использовать американский доллар и вести бизнес в США или с американскими гражданами. Для соблюдения санкций американским фирмам достаточно было просто убедиться, что они не ведут бизнес со странами, на которые наложено эмбарго, и что их иностранные деловые партнеры не содержатся в списке SDN. При этом неамериканским компаниям незачем было беспокоиться о блокадах Вашингтона и списке SDN; теоретически от них не требовалось соблюдать американское законодательство, включая санкционные правила.