Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США

Американские компании сетовали на такую непоследовательность, утверждая, что она ставит их в невыгодное положение: когда американские организации не могли вести дела с подсанкционной страной или фирмой, их ниши с радостью занимали неамериканские компании. В 1996 году США попытались положить конец подобной дифференциации. В феврале того года кубинские ВВС сбили два самолета некоммерческой организации «Братья спасения» — группы противников кубинского режима, базирующейся во Флориде. В ответ на это США приняли закон Хелмса — Бёртона [214], который распространил торговое эмбарго, не позволявшее американским компаниям вести бизнес с Кубой, на все международные фирмы.

Закон Хелмса — Бёртона стал первым шагом США на пути к экстерриториальности санкций. Такой мерой Вашингтон стремился уравнять возможности американских и неамериканских компаний: вне закона оказывались все деловые отношения с Кубой — не только для американских, но и для международных фирм. Неудивительно, что правительства европейских стран выступили против этого закона, заявив, что он ущемляет их суверенитет. Евросоюз подал жалобу во Всемирную торговую организацию (ВТО). К беспокойству Вашингтона, союз также рассматривал возможность замораживания некоторых американских активов, находящихся в ЕС, и введения визовых требований для американских бизнесменов[215]. Последовали напряженные переговоры. В конце концов президент Билл Клинтон отступил и отменил положения закона, относящиеся к неамериканским компаниям. Тем не менее идея введения американских экстерриториальных санкций уже появилась на свет.

Закон Хелмса — Бёртона потряс мировое бизнес-сообщество. Он стал первым намеком на то, что иностранным предприятиям, возможно, однажды придется соблюдать американские санкции. Вашингтон понимал, что может использовать свое мировое экономическое влияние, чтобы вынудить международные компании принять американские ограничения. Ни одна солидная фирма не могла пойти на риск попасть в черный список крупнейшей экономики мира. Компании получили предупреждение, но после того, как Клинтон отказался от закона Хелмса — Бёртона, они постепенно забыли об этой угрозе.

На возрождение концепции экстерриториальных санкций у США ушло 14 лет, и когда страна вернулась к ней, то сделала это неординарным способом. В 2010 году Конгресс одобрил новый раунд санкций против Ирана. В течение ряда лет США вели кампанию максимального давления на Исламскую Республику. При этом в санкциях появилось новшество: было введено понятие вторичных санкций, угрожавших внести в список SDN те иностранные компании, которые не соблюдают американские санкции. Как и в случае со всеми организациями, включенными в список SDN, фирмы, попавшие под вторичные санкции, теряют доступ к доллару США и обязаны покинуть американский рынок. Кроме того, их руководителям угрожают индивидуальные меры воздействия.

США утверждают, что вторичные санкции не направлены против неамериканских предприятий, однако иностранные компании должны выбирать между американским рынком и рынком стран-мишеней. В действительности свободного выбора тут нет: лишь немногие глобальные компании могут позволить себе потерять доступ к доллару и прекратить сотрудничество с крупнейшей экономикой мира[216]. Поэтому почти все международные компании соблюдают санкции США из страха самим попасть под них. Вторичные санкции расширяют сферу действия американских санкций за пределы Соединенных Штатов: на практике все вынуждены следовать американским правилам.

Наиболее активным сторонником вторичных санкций является Конгресс. Большинство последних санкционных программ против Ирана, России и Северной Кореи, разработанных под руководством Конгресса, предусматривают возможность введения вторичных санкций. Это неудивительно. Когда дело касается внешней политики, законодатели часто испытывают сильное давление со стороны своих избирателей и неправительственных организаций, требующих от них решительных действий. Для членов Конгресса вторичные санкции выглядят даже более привлекательно, чем «обычные», поскольку их действие выходит далеко за пределы американских границ. Кроме того, заинтересованность законодателей в столь далеко идущих санкциях объясняется лоббированием со стороны американских компаний: угроза введения вторичных санкций заставляет неамериканские компании дважды подумать, прежде чем заменять американские фирмы в странах-мишенях.