Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США

Евросоюз — сложный организм, состоящий из 27 государств-членов, которым нравится не соглашаться друг с другом. Санкции должны приниматься единогласно всеми странами-участницами, а этого не так просто добиться. К тому времени, когда все европейские столицы утверждают пакеты санкций, они, как правило, уже смягчены; каждое государство-член заинтересовано принять только те санкции, которые не идут во вред его отечественным компаниям (и избирателям). Кроме того, после принятия санкций странами-участницами они сами должны обеспечивать соблюдение введенных ограничений: не существует единого европейского агентства, отвечающего за реализацию санкций.

Применение санкций ЕС на уровне государств-членов также означает отсутствие европейского механизма для освобождения от санкций. На практике оказывается, что одни страны ЕС терпимее других при предоставлении исключений, и в результате реализация санкций ЕС не отличается единообразием в масштабах всего союза. Например, семь стран — членов ЕС, включая Францию и Германию[447], отменили санкции в отношении расположенных в ЕС дочерних компаний некоторых российских банков, попавших под европейские санкции после присоединения Россией Крыма[448]. К неудовольствию Вашингтона, европейские регулирующие органы заявили, что предпочтут создать масштабную лазейку для обхода санкций, нежели рисковать финансовой стабильностью Европы[449].

Американские чиновники также сетуют на то, что реализация санкций в Европе в целом проходит менее энергично, чем в Америке. Иногда Соединенные Штаты обнаруживают нарушение санкций в странах ЕС раньше, чем европейские спецслужбы. В 2013 году Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) разоблачило греческую схему обхода санкций против Ирана, которую не выявила Греция. Греческим гражданам и компаниям удалось тайно купить восемь крупных танкеров и контрабандой вывезти нефть из Ирана — в то время, когда и европейские, и американские санкции запрещали Тегерану ее экспортировать[450]. С тех пор американцы открыто задаются вопросом, действительно ли Европа серьезно относится к санкциям.

Явная готовность европейских судей отменять санкции тоже не обнадеживает Вашингтон: в 2016 году Европейский суд (ECJ) признал незаконными санкции ЕС в отношении Аркадия Ротенберга, одного из российских братьев, которые любят покупать в Америке дорогие предметы искусства. Суд заявил, что не смог найти убедительных доказательств причастности Ротенберга к присоединению Крыма. Американских политиков такое заключение озадачило: ведь пока европейские судьи обсуждали этот вопрос, компания Ротенберга строила мост, связывающий полуостров Крым с материковой частью России. (В 2017 году Европейский союз восстановил санкции в отношении Аркадия Ротенберга.)

Американские официальные лица также часто упоминают, что не могут найти ни одного громкого дела, когда европейские суды наказали бы нарушителей санкций[451]. Европейцы объясняют это тем, что применение санкций Евросоюзом не является публичным: судебные иски, связанные с санкциями, носят конфиденциальный характер. Однако опасения Соединенных Штатов вполне обоснованны. В целом Европейский союз использует санкции гораздо менее агрессивно, нежели США. Однако более мягкий подход Европы вряд ли наносит ущерб американским интересам и компаниям. Опасения Евросоюза по поводу американских санкций имеют другой масштаб: Европа рассматривает американские санкции как угрозу глобальной роли ЕС и европейским компаниям.

Брюссель считает, что американские санкции подрывают суверенитет Европы и доверие к ней на международной арене[452]. Распространение в последнее время вторичных санкций США означает, что европейские компании зачастую вынуждены ставить во главу угла соблюдение американских требований, а не законодательства ЕС. Для Европы это проблематично. Если европейские компании вынуждены соблюдать американские санкции в ущерб европейским законодательным директивам, то как же быть с внешней политикой Европы? Будут ли третьи страны заинтересованы в переговорах с Брюсселем, если в решениях, принимаемых европейскими компаниями, ведущую роль в действительности играет Вашингтон?

Поворотным моментом стало решение США в 2018 году повторно ввести санкции против Ирана, несмотря на громкие протесты европейских союзников. Чтобы защитить компании ЕС от санкций Вашингтона против Тегерана, Европа начала разрабатывать механизмы, направленные на обход американских ограничений[453]. Неординарный шаг для союзников США: до этого момента США и Евросоюз сотрудничали в разработке и реализации санкций. Сегодня же порой создается впечатление, что они находятся по разные стороны баррикад.