Понимая, что надеяться на свое «войско» нельзя, видя надвигающуюся анархию, некоторые деятели Центральной Рады пришли к мысли спасать положение путем создания и поддержки этой организации. Согласно уставу, Вольное казачество имело следующие цели:
В селах и городах создавались отряды Вольного казачества. Они получали оружие и облачались в «историческую» форму: шапки со шлыками, жупаны, кривые сабли и т. п. Уже в половине октября в Чигирине состоялся съезд «вольных казаков» с участием 2000 делегатов от 60000 членов организации. Съезд утвердил устав организации, выбрал «Раду» и атамана — генерала Скоропадского. Возможность легально получить оружие и формировать отряды привлекала в ряды Вольного казачества разнообразные элементы. В своих воспоминаниях гетман Скоропадский об этом пишет:
Уже через несколько дней стали возникать «комитеты гражданской безопасности» для борьбы с незаконными обысками, арестами и конфискациями имущества, которые самочинно проводили «вольные казаки». Но 60-тысячное казачество не захотело впоследствии стать на защиту Центральной Рады.
На исходе 1917 года в Украине появилось два правительства, из которых каждое претендовало на полноту власти. Харьковское — быстро взяло власть в губернских и уездных городах путем провозглашения Советской власти. К концу декабря Чернигов и Полтава уже подчинялись Харькову; в начале января была провозглашена Советская власть в Екатеринославе (Днепропетровске), на всей Екатеринославщине и Херсонщине. В течение двух-трех недель почти вся Украина стала советской. К середине января Киев уже был почти окружен; территория, подвластная Центральной Раде, сжималась, словно шагреневая кожа. Теперь она состояла из Киева, нескольких уездов Черниговской и Полтавской губерний и узкой полосы в направлении Житомира и Коростеня. А Центральная Рада в это время лихорадочно занималась законотворчеством.
На остатках владений Рады и был провозглашен Четвертый универсал: