Петр Великий как законодатель. Исследование законодательного процесса в России в эпоху реформ первой четверти XVIII века

Изучение законодательной выработки указа [от] 17 апреля 1722 года устанавливает время работы над ним – с 14 по 17 апреля – и наличие пяти редакций. Хотя этот указ и типичен для правотворческих приемов Петра I, но тем не менее он не столь сложен и обширен, как другие категории законодательных его актов, как, например: «должности», регламенты, уставы, инструкции, наказы и т. п. Для полного изучения приемов правотворчества при Петре I необходимо остановиться на составлении первоначального проекта и для этих последних законов.

Исследование истории текста отдельных крупных законов Петра обнаруживает, что приемы правотворчества при выработке последних ничем не отличались от законодательной работы над небольшими по объему, но важными по содержанию указами Петра I. В основном своем содержании, в принципиальных нормах, они выливались из-под пера законодателя сразу. Это объясняется тем, что Петр заранее обдумывал все, что нуждалось в законодательном определении. Занеся в свою записную книжку предмет или идею будущего закона, он продолжительное время вынашивал его в своем сознании и наконец набрасывал в основных нормах. Только после этого в дальнейшей работе над законом он уточнял его, обосновывал, развивал некоторые его положения, устанавливал санкции, писал свое введение – «объявление» к закону – и т. д., но никогда не колебался и не изменял положений первоначального проекта. Законодатель всегда был крепко убежден в полезности, своевременности и необходимости издания именно такого закона.

Проверим эти положения на конкретных примерах. Основные, принципиальные нормы, как ясно видно из сравнения первой и последних редакций, обычно содержались уже в первоначальном проекте. Определение круга дел и характера должности генерал-прокурора, обер-фискала, герольдмейстера было намечено Петром в основном сразу же в первом его наброске. Так, в первоначальном наброске «Должности прокурора Адмиралтейской коллегии», написанном лично Петром для проекта регламента этой коллегии[521], в I главе, были очерчены все функции этой новой должности, и в дальнейшем, с изменением номенклатуры, [они] были положены в основание «Должности генерала-прокурора при Сенате»[522] и «Инструкции обер-прокурору Синода»[523]. Основные функции прокурора Адмиралтейской коллегии состояли в том, чтобы: а) сидеть в совете Адмиралтейском; б) смотреть за исполнением Адмиралтейской коллегией своей должности, чтоб она «хранила, отправляла дела по регламентам и указам»; в) записывать все в свой журнал (пункт 1); г) смотреть накрепко, чтобы не только на столе дела вершились, но исполнены были на деле в положенные сроки; д) расследовать причины неисполнения постановлений коллегии; е) доносить об этом коллегии и, наконец, ж) вести книги для записи постановлений коллегии, ее указов и для отметок об исполнении по ним[524]. Те же функции были установлены и второй редакцией «Должности прокурора Адмиралтейской коллегии». Мало того, они повторены и в «Должности генерала-прокурора», редакции А[525], а также в шестой – Е – редакции (законе)[526].

В первоначальном наброске «Инструкции герольдмейстеру» при Сенате, сделанном в 1721 году[527], были указаны все отличительные черты этой должности, как они окончательно установлены текстом закона от 5 февраля 1722 года[528]. По первоначальному проекту герольдмейстер должен был: 1) составлять списки дворян для службы; 2) организовать школу для дворянских недорослей; 3) надзирать за установленной пропорцией дворян в службах военной и гражданской, «дабы служилых на земле и на море не оскудить»; 4) следить за укрывающимися от службы дворянами и посылать их на гражданскую службу по требованию Сената. Те же функции своеобразной дворянской биржи труда остались за этой должностью и в окончательной редакции закона.

Должность фискала, обрисованная Петром вначале в сепаратных указах 1711 года, 2 и 5 марта (см. фотокопии), осталась по сути с теми же функциями и по черновому наброску, и по окончательному тексту «Указа о фискалах» [от] 1714 года, 17 марта[529]. В дальнейшем, в связи с изданием военных уставов и «Должности генерала-прокурора», были произведены некоторые изменения в организации, подчиненности и отправлении службы фискалов, основная же сущность фискальской должности как органа для тайного надзора за делами, «гласа о себе не имеющими»[530], была сохранена в том виде, как была определена первыми указами о фискалах.

Также в первой редакции были намечены Петром все основные положения закона «О форме суда»[531] от 5 декабря 1723 года.