Петр Великий: личность и реформы

Между этими двумя событиями – завершением областной реформы и созданием Сената как высшего правительственного органа, – несомненно, существует связь, ибо Сенат с самого начала своей деятельности стал высшей инстанцией для губерний, тесно связанных с ним главным образом по вопросам снабжения армии и флота всем необходимым. Конечно, создание Сената – факт примечательный в истории государственного строительства времен Северной войны, когда все усилия (в том числе организационные) направлялись на достижение победы, и реорганизация местного и центрального управления должна была обеспечить предпосылки для этой победы. Опыт первых лет показал, что при всех положительных моментах губернской системы в ней существовало немало серьезных изъянов. Старые болезни – волокита, медлительность – оставались характерными и для новой системы. Сталкиваясь с многочисленными фактами нерасторопности губернаторов, Петр в указе от 1 февраля 1711 года распорядился «объявить губернаторам, что указы о рижском гарнизоне (имеется в виду посылка из губерний рекрутов в рижский гарнизон. – Е. А.) посланы августа 18 числа, а в армию 1200 человек в рекруты о том послан указ сентября 17. И понеже и последнему указу уже пол 5 месяца, и исправиться было мочно: и для того, ежели в две недели кто не исправится… то наказаны будут яко изменники и предатели отечества».

Суровость петровских указов была, конечно, мощным стимулом для усердия губернаторов, но было также ясно, что дело не только в нерасторопности губернаторов, но в структурных недостатках управления, отсутствии координации их действий в едином центре, куда бы сходилась вся информация о работе губернской системы и откуда бы губернаторы, не дожидаясь указаний часто отсутствовавшего царя, получали распоряжения. Это и стало непосредственной причиной создания Сената. Вместе с тем в факте образования Сената (как и разветвленного губернского управления) прослеживаются общие тенденции бюрократизации, без которой Петр не мыслил управления, как и политического режима самодержавия в целом.

Созданию Сената как чисто бюрократического высшего правительственного учреждения предшествовали важные события. Придя к власти в 1689 году, Петр унаследовал традиционную систему управления XVII века – с Боярской думой и приказами как центральными учреждениями. По своей сути это были составные части системы управления сословно-представительной монархии, сложившейся в XVI – начале XVII века. Главным звеном этой системы были местные выборные органы, направлявшие своих представителей на Земские соборы. На их заседаниях присутствовали выборные от крестьян, дворян, духовенства – всей «земли», исключая крепостных крестьян и холопов. С середины XVII века по невыясненным причинам институт Земских соборов пришел в упадок. Возможно, этому способствовали усиление крепостничества с середины XVII века, выход страны из кризиса, во время которого центральная власть не могла обходиться без помощи и поддержки «земли», представители которой съезжались в Москву на Земские соборы и одобряли акции власти. Во второй половине XVII века усилившееся самодержавие уже не нуждалось в одобрении и могло проводить свои указы в жизнь, опираясь преимущественно на силу своего аппарата, а не на общественные структуры.

К моменту прихода Петра к власти Земские соборы были уже изрядно забыты. Однако некоторые институты прежней системы действовали. Речь идет прежде всего о Боярской думе – высшем совещательном учреждении, состоявшем преимущественно из родовитой знати и родственников царя. По мере усиления самодержавия Боярская дума, как узкий сословный совет, утрачивала свое значение, чтобы в начале XVIII века исчезнуть в потоке перемен. Здесь нет преувеличения – никакого указа о ликвидации Боярской думы не сохранилось, а скорее всего, его даже и не было. Петр поставил Думу в безвыходное положение, прекратив пожалования в думные чины. Это означало, что Боярская дума – совет старцев – стала без пополнения попросту вымирать: если в 1698—1699 годах старцев было 112, то к 1712 году осталось лишь 49. Сведения о заседаниях Думы обрываются где-то около 1704 года, хотя уже с 1701 года ее функции как высшего правительственного органа стала выполнять так называемая «Консилия министров» – совет начальников важнейших правительственных ведомств, среди которых было немало небояр. «Консилия» заседала в помещении упомянутой Ближней канцелярии. Став постоянным правительственным органом, «Консилия министров» сосредоточила в своих руках всю власть на время отсутствия в Москве царя, находившегося преимущественно на театре военных действий. Конкретно – она занималась управлением приказов и канцелярий, организовывала обеспечение армии всем необходимым, ведала финансовыми вопросами и строительством.