Петр Великий: личность и реформы

Термин «канцелярия» стал применяться и к отделениям московских приказов, которые располагались в новой столице, Петербурге, и решали оперативные управленческие задачи. Важно отметить, что с годами значение канцелярий-отделений усиливалось, и «центр тяжести» управления из остававшихся в Москве приказов постепенно перемещался в петербургские филиалы. Происходило это в первую очередь потому, что в Петербурге, рядом с царем, находились сами руководители приказов: Адмиралтейского – Ф. М. Апраксин, Артиллерийского – Я. В. Брюс, Посольского – Г. И. Головкин и т. д. Примечательно в этом смысле письмо канцлера Головкина служащим Посольского приказа, в котором с исчерпывающей полнотой выражена мысль о необратимости происшедшего изменения в статусе старого учреждения: «Вы в Москве оставлены только для приему из губерний положенных денег и для исправления дел по присланным от нас письмам, а главное правление дел – в Государственной Посольской канцелярии прилучается здесь, в Санкт-Петербурге, и вам никаких новых дел делать и ни из которых канцелярий ведомостей принимать и ответов чинить не приказано». Так некогда могущественное ведомство XVII века утратило всю свою власть. Подобным образом сузился и круг деятельности оставшихся в Москве Военного, Адмиралтейского, Военно-морского и иных приказов. Уже в первые годы Северной войны стало ясно, что обороты механизма государственного управления, в особенности местного, не поспевали за нарастающей скоростью маховика самодержавной инициативы. Недостатки управления отразились на обеспечении центральных ведомств деньгами, а армии – рекрутами, провиантом, лошадьми и т. п. В условиях увеличившихся трудностей военного времени было очевидно, что прежняя система управления «приказы – уезды» в силу своей архаичности не выдерживает возрастающей нагрузки. Поэтому уже в первые годы войны на первый план выдвинулась проблема приведения в соответствие высшего и низшего звеньев управления.

17 декабря 1707 года был издан указ об образовании губерний: «Росписать города частьми (кроме тех, которые во 100 верстах от Москвы) к Киеву, Смоленску, к Азову, к Казани и к Архангельскому». Позже список губерний был уточнен: к упомянутым в указе присоединились две губернии – Ингерманландская (Петербургская) и Сибирская, из Казанской выделились Нижегородская и Астраханская. К образованию губерний Петр шел давно: уже в 1701 году был создан особый административный округ, приписанный к Азову и Воронежу. В 1702—1703 годах произошло выделение Ингерманландии как самостоятельной административной единицы, организованной из отвоеванной территории шведской Ингрии, а также части уездов, которыми ведал Новгородский приказ. Во главе нового округа был поставлен губернатор А. Д. Меншиков. Принципиальной особенностью нового устройства Ингерманландии было то, что она не подпала под власть ни одного из приказов, имела собственные финансы, население ее не подчинялось суду центральных приказов. Отчетливо выраженная финансовая, судебная и административная экстерриториальность и стала основой статуса новых административных образований – губерний, возникших в ходе областной реформы 1707—1710 годов. Суть новой губернской системы состояла в передаче многих функций приказов губернаторам, сосредоточении у них информации о населении, финансах и т. д. Важным следствием реформы стала ликвидация части приказов, главным образом территориальных (ведавших окраинными областями), а также и некоторых отраслевых. Ряд приказов (Ратуша, Поместный, Земский и др.) превратились в отделения Московской губернской канцелярии, ибо распространение их власти ограничивалось в основном наиболее густонаселенными уездами центра России, которые теперь вошли в Московскую губернию. В тех же случаях, когда власть приказов распространялась на большую территорию, их функции переходили к губернским канцеляриям. При этом важно заметить, что основные приказы, ведавшие обороной (Военный, Адмиралтейский и Посольский), сохранили свою власть. Были восстановлены компетенции и такого общероссийского приказа, как Поместный.

Светлейший князь Александр Данилович Меншиков. А. Афанасьев. Гравюра. 1810 г.