Петр Великий

Аппарат правительства, который унаследовал Петр, имел много дефектов, был одновременно и примитивным, и сложным. Для такой огромной территории и даже для населения России он не был чрезмерно большим: в конце XVII столетия вся центральная администрация, состоящая исключительно из писцов, насчитывала всего лишь 2000 человек. Тем не менее он был тяжелым на подъем и медлительным. Расхождения между законодательством, административными инструкциями и судебными решениями делали юридические нормы расплывчатыми, административная машина оставалась, по последним исследованиям, просто иерархией должностных лиц, собирающих налоги и дань, структурой с корнями, уходящими в монгольскую эпоху средневековой России.

Центральное управление реализовывалось в основном приказами, министерствами, каждое из которых было ответственно или за отдельный аспект политики (например, Посольский приказ отвечал за внешние сношения), или за широкий диапазон функций в специфических географических областях (например, Сибирский приказ — за Сибирь). Эта система была путаной и бессмысленной. Полномочия и обязанности различных отделов часто переплетались и находились изумительным образом в противоречии, так как они могли создаваться и упраздняться с непринужденностью, которая делала всю структуру удивительно текучей и нестабильной. Таким образом, многое в механизме управления могло быть приспособлено к желаниям или капризам правителя быстрее и с меньшим сопротивлением, чем в другом месте Европы. Мощных и глубоко укоренившихся учреждений с реальной независимой живучестью, способных к сопротивлению, по крайней мере до некоторой степени, требованиям монарха, особенно недоставало в России. Разнообразие центральных отделов, их названий и функций было таким широким, что трудно сказать с уверенностью, сколько приказов имелось в любой данный момент: в 1699 году могло быть до сорока четырех.

Потребность в модернизации осознавалась неясно. В 1690 годах имелась тенденция к объединению ряда различных отделов, чтобы сконцентрировать их в руках одного человека; так, в течение ряда лет Ф. А. Головин, например, отвечал за шесть отделов одновременно. Но это мало изменяло архаичную систему, которая была продуктом незапланированного роста в течение длительного периода. Боярская Дума, группа представителей крупной знати, которая по традиции давала советы царю, была теперь в упадке и совершенно неспособна обеспечивать центральное руководство управлением. Даже количество ее членов быстро снижалось: в 1691–1692 годах она насчитывала, по крайней мере на бумаге, 182 члена, в то время как десятилетием позже это количество сократилось до 86. Количество человек, фактически посещавших заседания в 1690 году, кажется, было не больше, чем 30–40, и к тому времени она почти не имела отношения к действительно важным делам государства. Хотя формально Дума никогда не отменялась, в действительности она прекратила существование примерно к 1704 году. Полномочия были приняты маленькой и меняющейся группой советников, без общей организации или статуса, чья важность зависела полностью от их личного влияния на царя.

В провинциях управление было в руках воевод, губернаторов, размещенных в городах. Они зачастую неэффективно контролировались центральным правительством и могли легко превращаться в местных тиранов, защиту от которых было трудно гарантировать. Большинство из них было старыми «служилыми людьми» с военным опытом; и их ресурсы, в смысле подчиненных, денег или даже точной информации относительно своих земель и людей, которыми они управляли, были слишком небольшие, чтобы осуществлять эффективное провинциальное управление в огромной слабонаселенной стране с очень плохими коммуникациями. Для русского крестьянина его деревенская община, церковь и местные помещики были теми силами, которые управляли его повседневной жизнью. Для сравнения, центральное правительство и его агенты были далеко и часто почти недосягаемы, просто источником требований, от которых можно было уклониться, если повезет. Там, где власть правительства была эффективна, она могла быть жестокой, дажё сокрушительной. Но очевидная невозможность управления Россией имеющимися ресурсами подсказывала, что власть неустойчива и часто практически отсутствует. XVII столетие было временем значительного роста бюрократии[129]. В некоторых областях, особенно в Сибири и Северной России, трудность пополнения традиционно только с помощью землевладельческих «служилых людей» заставляла теперь охватывать для этого и членов других социальных групп — сыновей горожан, священников и зажиточных крестьян.

Но вся структура управления оставалась примитивной: и по организации, и по количеству, и качеству своих членов (для воевод было вполне обычным быть неграмотным). Ее традиционный характер был подчеркнут степенью, в которой должностные лица все еще оплачивались предоставлением им земли так же, как и деньгами.