Петр Великий

Управление с помощью коллегий, небольших комитетов министров и должностных лиц, контролирующих более или менее определенные аспекты правительственной деятельности, было методикой, хорошо отработанной во многих частях Европы, особенно в немецких и скандинавских государствах. Уже в марте 1715 года Петр обсудил с Сенатом возможность установления чего-то подобного в России, чтобы таким образом упростить все еще очень громоздкую систему приказов, унаследованную от прошлого. К концу 1717 года решение было принято. В декабре того же года были назначены президенты коллегий, которые должны были быть основаны в ближайшем будущем. Нет никакого сомнения, что на решение Петра сильно повлияли иностранные примеры: из всех его реформ это одна из тех, в которой иностранное влияние является наиболее очевидным. В сентябре 1715 года он дал распоряжения относительно сбора информации относительно работы коллегиальной системы в Дании; и весной 1718 года, когда составлялись детальные инструкции для новых учреждений, его агент Генрих Фик прислал ему подробное описание шведских коллегий[133]. Однако те, что установились в России начиная с того года, не были результатом какой-либо рабской имитации иностранной практики. Они были вдохновлены совершенно реальным желанием улучшить качество центрального управления и усилить личный контроль царя над ним. Из общего количества одиннадцати коллегий три — иностранных дел, военная и адмиралтейская — с самого начала расценивались как наиболее важные (признание силы внешних давлений и потребностей, которые так сильно доминировали в работе Петра). Из остальных три — Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия и Ревизион-коллегия (которая временно была упразднена в 1722 году) — занимались финансовыми делами. Три других — Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия и Коммерц-коллегия — имели дело с различными аспектами индустриальной и коммерческой жизни; в то время как Юстиц-коллегия, чьи полномочия были менее ясно определены, чем у любой другой, действовала во многом как некий вид министерства внутренних дел, а Вотчинная Коллегия (основанная в начале 1721 года) занималась делами и интересами класса землевладельцев. Каждая коллегия должна была состоять из президента и вице-президента, четырех или пяти советников и четырех экспертов-консультантов, укрепленных группой чиновников, переводчиков и писцов. Они должны были работать под руководством Сената, членами которого, как было установлено в 1718 году, должны были быть их президенты; но в 1722 году это обязательное условие почти не вспоминали в связи с заметным увеличением размера аппарата, которым управлялась Россия. Различные коллегии резко отличались по размеру: в 1723 году Военная Коллегия имела 353 служащих, в то время как Коммерц-коллегия имела только тридцать два. Но изменения с 1718 года и далее повлекли за собой стремление удвоить величину аппарата всей центральной администрации, так как к последним годам жизни Петра коллегии все вместе обрабатывали и создавали по крайней мере 200 000 документов каждый год[134]. Кроме того, центральное правительство было не просто больше, чем когда-либо прежде. Оно было еще и рациональнее организовано: в отличие от множества приказов, которые предшествовали им, каждая коллегия имела юрисдикцию в своей сфере по всей России без географического ограничения. Коллегии также освободили Сенат от большого бремени сложной административной работы, которую он до этого времени вел, освободили его для действий в качестве апелляционного суда в юридических вопросах и органа, занимающегося формулировкой общей политики и составлением нового законодательства. Реформа почти сразу показала дефекты на практике. Чтобы коллегии работали хорошо, требовалось поддержать их большим количеством образованных и общественно-духовных людей, чем Россия могла бы обеспечивать. Некоторые коллегии имели тенденцию стать инструментами в руках своих президентов. Но нет никакого сомнения в глубоком личном внимании царя к новой структуре. Генеральный Регламент 1720 года, тщательно разработанный документ, который, наконец, установил коллегии как неотъемлемую часть правительственного механизма, был составлен не менее чем в двенадцати различных версиях, девять из которых были исправлены или изменены Петром самостоятельно. Подобно Уставу Воинскому и Морскому Уставу, он был нацелен на осторожное и систематическое регулирование большой области правительственной деятельности, регулирование такого типа, которого так недоставало царю в его безрассудные ранние годы.