Политическая история русской революции: нормы, институты, формы социальной мобилизации в ХХ веке

Другим институтом, непосредственно готовившим выборы, стало Особое совещание для изготовления Проекта положения о выборах в Учредительное собрание под председательством Ф. Ф. Кокошкина (созданное постановлением Временного правительства 25 марта 1917 г.). В центре внимания работы Особого совещания, а также в практической работе Всероссийской комиссии по делам о выборах в Учредительное собрание (Всевыборы), созданной летом 1917 г., находилась разработка нового избирательного законодательства и административной инфраструктуры для его реализации. Общая направленность в решении этого вопроса (несмотря на представительство разных партий) определялась стремлением профессиональной части авторов «Положения» максимально объективно отразить волю общества, с одной стороны, и, с другой – нейтрализовать по возможности негативное влияние на исход выборов наименее подготовленной части общества (этим объясняется, в частности, дискуссия о возрастном цензе, стремление обеспечить права меньшинств, обсуждение системы контроля и перебаллотировок). Особое совещание образовывалось «для изготовления проекта положения о выборах в Учредительное собрание», а в его состав было решено назначить специалистов по вопросам государственного права, представителя статистической науки и других сведущих лиц и пригласить политических и общественных деятелей, представляющих главные политические и национально-политические течения России[398]. В состав Особого совещания были назначены квалифицированные юристы. члены Государственной Думы первого созыва: профессора С. А. Котляревский и Ф. Ф. Кокошкин, член Государственной Думы второго созыва профессор В. М. Гессен, члены Государственной Думы В. А. Маклаков и М. С. Аджемов, академик А. С. Лаппо-Данилевский, магистр государственного права Н. И. Лазаревский, магистр международного права барон Б. Э. Нольде, начальник Главного управления по делам местного хозяйства Н. Н. Авинов, член консультации, при Министерстве юстиции учрежденной, А. Я. Гальперин и кандидат прав В. В. Водовозов[399]. Далее, однако, этот институт размывается: в него, как было показано, включаются представители от партий и национальностей, что не могло не вести к дезорганизации всей работы и переходу от профессионализма к популизму[400].

Объективное противоречие двух типов институтов, одни из которых были вполне профессиональными, а другие – популистскими и недостаточно квалифицированными по составу, признавалось современниками. Если Юридическое совещание было «маленькой, быстро спевшейся коллегией юристов, и работа в ней была легка и приятна», то «комиссия по составлению закона о выборах в Учредительное Собрание была многоголовым сборищем, почти парламентом», а тем юристам старой формации, которые принимали в ней участие, «приходилось преодолевать величайшие трудности»[401].

Россия отказалась от самопровозглашенной конституанты, но не смогла в конечном счете реализовать и выборную. Наиболее демократичный избирательный закон, разработанный на волне завышенных ожиданий, не мог дать прогнозировавшийся его разработчиками социальный эффект – достижение консенсуса[402]. Самый демократичный закон о выборах в Учредительное собрание, разработанный со скрупулезным учетом всех рекомендаций правовой науки своего времени, сталкивался, по признанию современников, с радикальной неподготовленностью общества (прежде всего крестьянства) к сознательному осуществлению избирательных процедур и саботажем популистских и экстремистских партий правой и левой направленности[403]. Объективно востребованной являлась в этих условиях назначаемая конституанта или, в крайнем случае, формируемая по смешанному признаку при цензовой избирательной системе. Она позволяла в дальнейшем осуществить полноценное законодательное обеспечение выборов (закон о выборах); адекватный выбор избирательной системы (пропорциональная, мажоритарная или смешанная); определить статус членов законодательного собрания и ограничить возможности их группировки по партийным фракциям, в частности, решить, кто и как будет проверять их мандаты; должны они пользоваться императивным или свободным мандатом; иметь депутатскую неприкосновенность (иммунитет) или нет; получать оплату за свой труд или им должно быть отказано в ней. Серьезное обсуждение этих проблем оказалось затруднено порядком формирования институтов, готовивших Учредительное собрание: профессиональное направление в их деятельности не смогло остановить популистских настроений. Следствиями стали: параллелизм институтов, готовивших русскую конституанту, упущенная возможность своевременного созыва Учредительного собрания; неспособность Временного правительства взять под контроль процесс разработки и принятия конституции.

5. Каково место конституанты в системе институтов переходного периода: три модели организации власти