Политическая наука №3 / 2014. Посткоммунистические трансформации: Политические институты и процессы

Также нельзя упускать из виду изменение самих функций государства [Spruyt, 2002] и изменение подходов к исследованию аспектов его функционирования. От исследования статичных характеристик отдельного государства (а также политических систем) политическая наука перешла к сравнительным исследованиям, от исследования правительств – к исследованию управляемости. Как отмечалось в работе Джордана, Вурзела и Зито, «управляемость затмила управление» [The rise of «new» policy… 2005]. Одновременно с этими процессами мы наблюдаем активный рост деятельности международных неправительственных организаций, которые так или иначе способны оказывать влияние на определенные государства через механизмы глобального управления (global governance). Также особую роль начинают играть государственно-частные партнерства (PPP, public-private partnerships) [Willems, Dooren, 2011, p. 505], которые в связи с особенностями их собственной организации и накладываемыми ограничениями (основным из которых является понятие коммерческой тайны) размывают традиционное понимание подотчетности.

Вместо традиционной системы подотчетности, с сопутствующими ей атрибутами, например «агрессивной подотчетностью», упомянутой в работе Бейна20, появляется новая система публичной огласки («naming and shaming»), отсылающая к этическим аспектам функционирования должностных лиц и подразумевающая в первую очередь репутационные или отложенные санкции (например, когда определенный политик более не будет избран или включен в избирательные списки).

Говоря о внедрении и функционировании данной системы, следует особо выделить три основных ограничения, которые она порождает. Первое ограничение обусловливается самой природой государственно-частного партнерства, в котором часть информации относится к [коммерческой] тайне, что в ряде систем может позволить скрывать важные данные, снижая прозрачность. Второе ограничение связано с потенциальными пределами применимости, оно контекстозависимо и опирается на этическую компоненту деятельности политиков или бюрократов. В государствах, системы управления которых не подразумевают существования или реального применения этических стандартов, система публичной огласки будет менее действенна. Третье ограничение подразумевает, что реализация подотчетности также является функцией системы управления, ее исполнение требует ресурсов различного рода и, соответственно, приводит к их перераспределению. Таким образом, производительность бюрократии или органов власти может значительно снижаться. Хотя, с другой стороны, система подотчетности может функционировать по подобию систем, существующих в бизнес-структурах, где она может выполнять функции мониторинга.

Так, в работе о функционировании легислатур Джон Кэри [Carey, 2008] приводит пример о реализации системы фиксации результатов голосования (vote record) на каждой сессии законодательного органа. Данная система является одной из наиболее наглядных, позволяющих избирателям контролировать соблюдение предвыборных обещаний со стороны своих представителей. Увидев, что избранный парламентарий поддерживает качественно другую позицию, чем заявленная в программе или предвыборных обещаниях, избиратели могут отозвать своего представителя. Такой механизм репрезентативной подотчетности будет обеспечивать наибольший контроль [Lindberg, 2013, p. 213], но для возможности функционирования требует выполнения двух основных условий: наличия спроса на информацию (т.е. участия граждан) и наличия у парламентария мандата императивного типа и функционирующей процедуры отзыва.

Здесь стоит отметить необходимость введения ограничения: внедрение тотальной подотчетности станет исключительно иррациональным действием – временные и финансовые затраты на реализацию данного курса будут чрезмерными, значительная доля массива информации будет не востребована, а временные ресурсы будут использоваться исключительно для разработки формальных показателей. В дополнение к этому следует упомянуть ограничения, которые накладывает представительная демократия на участие граждан в управлении, а следовательно, в возможности использования системы подотчетности [Moncrieffe, 1998, p. 396–397], а также ограничения, связанные с деятельностью международных агентств [Lonsdale, 1986].