Политическая наука №3 / 2014. Посткоммунистические трансформации: Политические институты и процессы

Изменение логики понимания подотчетности и функций, которые она выполняет, также пересекалось с государствами, проходящими процесс посткоммунистического транзита. Дискретное изменение институтов подразумевало необходимость выстраивания новой системы подотчетности, механизмы которой значительно бы отличались от системы, существовавшей ранее. В общих чертах предыдущая система характеризовалась наличием формальных механизмов внутри системы государственных органов, при этом она основывалась на формальных показателях и неформальных практиках. Ограничение политической конкуренции, монопартийность, отсутствие альтернативных выборов, отсутствие ограничений исполнительной власти (или фактического разделения властей), ограничение прав (в том числе на ассоциации), огосударствление средств массовой информации и преследования почти полностью исключали участие граждан в функционировании механизма подотчетности.

Происходящие институциональные изменения вкупе с расширением пакета гражданских и политических прав, усиление роли международного права способствовали появлению радикально отличающейся системы подотчетности, включающей в себя не только номинальную ее компоненту. Однако особенности политического транзита в дальнейшем обусловили существенные различия в конфигурации данных систем.

Модель политической подотчетности

Говоря об определении подотчетности в ее системном понимании, а не в исключительно номинальном значении, мы опираемся на концептуальные рамки, заданные Линдбергом, определившим условия для существования подотчетности [Lindberg, 2013, p. 209]. Однако они напрямую отсылают к тем условиям, при которых система подотчетности будет способствовать сдерживанию злоупотреблений власти.

В основе предлагаемой им типологизации подотчетности [Lindberg, 2013, p. 213] лежит тип связи (внешней или внутренней), ее направление и сила. Однако данная типологизация крайне слабо привязана к деятельности государственных и негосударственных институтов, способных влиять на политический курс. Более того, политическая подотчетность выделена в отдельный класс и подразумевает контроль политиками своих администраций. Получается, что существующие механизмы подотчетности крайне фрагментированы и не связаны друг с другом, что при анализе даст нам подобное же крайне фрагментированное понимание функционирования данного механизма. Предлагаемая автором схема лежит в плоскости микроуровневого подхода, при котором исследуется реализация механизмов обратной связи внутри иерархии органов или между органами одного уровня.

Однако фиксация функционирования механизма подотчетности в его системном понимании невозможна только на основе фиксации данных элементов, поэтому ниже мы предлагаем расширенный вариант базовой модели функционирования системы, которая может быть использована при исследовании систем подотчетности в посткоммунистических государствах.

Рисунок 1

Модель политической отчетности

В данной модели политические акторы и бюрократы (члены парламента и правительства) в первую очередь лично подотчетны органу, в котором они действуют, в том числе за соблюдение формальных правил и процедур, равно как и устоявшихся неформальных практик.

Органы власти, в свою очередь, подотчетны вышестоящим (нижестоящим) органам, а также органам, с которыми они непосредственно взаимодействуют, либо с контрольно-надзорными органами (например, контролирующими исполнение бюджета). На данной ступени подотчетность носит скорее формальный характер: удовлетворены ли поступившие запросы и поручения. Хотя существует и неформальное измерение проблемы – соответствует ли действие определенного актора политике (в первую очередь, в области информации) органа, не разглашает ли он информацию, которая может нанести вред аффилированным лицам, подорвать доверие к деятельности органа. Реализация такого механизма требует профессионализма контролирующих акторов (так называемых accountability-holders). Однако оценивание действий исключительно по формальным показателям требует больших временных и организационных затрат [Behn, 2005, p. 1–2], к тому же ряд акторов, стремясь максимизировать свою собственную полезность, будут стремиться к уклонению от исполнения обязанностей, в том числе вследствие своего непрофессионализма [Mitnick, 1980].

Как правило, подразумевается, что в дальнейшем информация о деятельности органов используется гражданами, оценивающими результативность политических курсов, хотя их участие в рамках модели представительной демократии ограничено [Moncrieffe, 1998, p. 396–397]. Тем не менее важную роль здесь играют структуры гражданского общества, а точнее, национальные и международные неправительственные (и некоммерческие) организации и объединения.