Политический порядок в меняющихся обществах

Самым важным из того, что отличает одну страну от другой в политическом отношении, является не форма правления, а степень управляемости. Демократические страны и диктатуры отличаются друг от друга меньше, чем отличаются те страны, политическая жизнь которых характеризуется согласием, прочностью общественных связей, легитимностью, организованностью, эффективностью, стабильностью, от тех, где этого всего недостает. И коммунистические тоталитарные государства, и либеральные страны Запада принадлежат к политическим системам высокой эффективности. Соединенные Штаты Америки, Великобритания и Советский Союз имеют различные формы правления, но во всех трех странах правительство управляет. Каждая из них представляет собой политическое сообщество с высочайшей степенью согласия народа относительно легитимности системы правления. В каждой из этих стран граждане и их лидеры имеют единые представления о характере общественного интереса и о тех традициях и принципах, на которых базируется жизнь данного политического сообщества. Во всех трех странах существуют сильные, гибкие, прочные социальные институты: эффективные бюрократии, хорошо организованные политические партии, высокая степень народного участия в общественных делах, работоспособные системы гражданского контроля над военными, широкое участие государства в экономике и достаточно действенные процедуры, обеспечивающие преемственность власти и регулирование политических конфликтов. Правительства этих стран располагают лояльностью своих граждан и в силу этого имеют возможность облагать ресурсы налогами, мобилизовывать рабочую силу, обновлять и осуществлять свою политику. Если Политбюро, Кабинет министров или Президент принимают решение, то велика вероятность, что посредством государственной машины оно будет проведено в жизнь.

Во всех этих отношениях политические системы США, Великобритании и Советского Союза существенно отличаются от систем управления многих модернизирующихся стран Азии, Африки и Латинской Америки. В этих странах многого недостает: продовольствия, грамотности, образования, богатства, доходов, здоровья, но многое из этого уже осознано, и прилагаются усилия по выправлению положения. Но помимо названных трудностей и в их основании лежит порок более существенный: недостаточная прочность общественных связей и недостаточно эффективная, авторитетная, легитимная государственная власть. «Я знаю, – писал Уолтер Липпман, – что нет ничего, в чем бы люди нуждались больше, чем в управлении, чтобы по возможности это было самоуправление, чтобы, если повезет, это управление было эффективным, но во всяком случае чтобы оно, управление, существовало»^1[1]. Эти слова продиктованы отчаянием, которое Липпман испытывал в тот момент в отношении США. Но в гораздо большей мере они приложимы к модернизирующимся странам Азии, Африки и Латинской Америки, где общество политически расколото и где у политических институтов мало власти, еще меньше авторитета и совсем нет гибкости – где, во многих случаях, правительство просто-напросто не управляет.

В середине 50-х Гуннар Мюрдаль привлек внимание всего мира к тому очевидному факту, что богатые страны мира богатеют, абсолютно и относительно, быстрее, чем бедные страны. «В целом, – утверждал он, – в последние десятилетия экономическое неравенство между развитыми и слаборазвитыми странами увеличивалось». В 1966 г. президент Всемирного банка указывал на то, что при существующих темпах роста разница в национальном доходе на душу населения в США и в сорока слаборазвитых странах к 2000 г. увеличится на 50 %². Ясно, что одним из важнейших вопросов мировой экономики – может быть, самым важным – является по видимости неустранимая тенденция увеличения этого экономического разрыва. Сходная и не менее насущная проблема существует и в политической сфере. В политике, как и в экономике, разрыв между развитыми и слаборазвитыми политическими системами, между гражданскими и иными формами государственного устройства увеличился. Этот политический разрыв аналогичен экономическому и связан с последним, но ему не тождествен. Страны со слаборазвитой экономикой могут иметь высокоразвитые политические системы, а в странах, достигших высокого уровня экономического развития, политическая жизнь может при этом быть дезорганизованной и хаотической. И все-таки в XX в. как политическая неразвитость, так и слаборазвитая экономика характерны в первую очередь для модернизирующихся стран Азии, Африки и Латинской Америки.