Первые годы правления Екатерины были для нее трудным временем. Сама она не знала текущих государственных дел и не имела помощников: главный делец времени Елизаветы, П. И. Шувалов, умер; способностям других старых вельмож она доверяла мало. Один граф Никита Ив. Панин пользовался ее доверием. Панин был дипломатом при Елизавете (послом в Швеции); ею же был назначен воспитателем великого князя Павла и оставлен в этой должности и Екатериной. При Екатерине, хотя канцлером оставался Воронцов, Панин стал заведовать внешними делами России. Екатерина пользовалась советами старика Бестужева-Рюмина, возвращенного ею из ссылки, и других лиц прежних правлений, но это были не ее люди: ни верить в них, ни доверяться им она не могла. Она советовалась с ними в разных случаях и поручала им ведение тех или иных дел; она оказывала им внешние знаки расположения и даже почтения, вставая, например, навстречу входившему Бестужеву. Но она помнила, что эти старики когда-то смотрели на нее сверху вниз, а совсем недавно предназначали престол не ей, а ее сыну. Расточая им улыбки и любезности, Екатерина их остерегалась и многих из них презирала. Не с ними хотела бы она править. Для нее надежнее и приятнее были те лица, которые возвели ее на трон, то есть младшие вожаки удавшегося переворота; но она понимала, что они пока не имели ни знаний, ни способностей к управлению. Это была гвардейская молодежь, мало знавшая и мало воспитанная. Екатерина осыпала их наградами, допустила к делам, но чувствовала, что поставить их во главе дел нельзя: им надо было раньше перебродить. Значит, тех, кого можно было бы немедля ввести в правительственную среду, Екатерина не вводит потому, что им не доверяет; тех же, которым она доверяет, она не вводит потому, что они еще не готовы. Вот причина, почему в первое время при Екатерине не тот или другой круг, не та или иная среда составляла правительство, а составляла его совокупность отдельных лиц. Для того чтобы организовать плотную правительственную среду, нужно было, конечно, время.
Так, Екатерина, не имея годных к власти надежных людей, не могла ни на кого опереться. Она была одинока, и это замечали даже иностранные послы. Они видели и то, что Екатерина переживала вообще трудные минуты. Придворная среда относилась к ней с некоторой требовательностью: как люди, возвышенные ею, так и люди, имевшие силу ранее, осаждали ее своими мнениями и просьбами, потому что видели ее слабость и одиночество и думали, что она им обязана престолом. Французский посол Бретейль писал:
«В больших собраниях при дворе любопытно наблюдать тяжелую заботу, с какой императрица старается понравиться всем, свободу и надоедливость, с какими все толкуют ей о своих делах и о своих мнениях… Значит, сильно же чувствует она свою зависимость, чтобы переносить это».
Это свободное обращение придворной среды было очень тяжело Екатерине, но пресечь его она не могла, потому что не имела верных друзей, боялась за свою власть и чувствовала, что сохранить ее она может только любовью двора и подданных. Она и употребляла все средства, чтобы, по выражению английского посла Букингама, приобрести доверие и любовь подданных.