Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Польша, Венгрия и Казахстан, как и Россия, в 1997–1999 годах пошли по пути приватизации своих пенсионных систем. Пенсионная реформа представляет собой наиболее изученный аспект изменения государства всеобщего благосостояния, и речь здесь пойдет только о политической составляющей – роли в переговорах об изменениях институтов, общественных и государственных конституентов, а также международных акторов[264]. Я опираюсь в основном на отчет Всемирного банка 2000 года, подготовленный Митчеллом Оренштейном, который опросил участников и подробно описал ход процесса во всех трех рассматриваемых странах [Orenstein 2000]. (Прогнозы сравнительных уровней приватизации в реформированных пенсионных системах представлены далее в этой главе на рис. 5.1.)

Во всех посткоммунистических государствах пенсионная реформа мотивировалась непосредственным фискальным давлением, а также прогнозами о том, что системы с оплатой по мере поступления станут нежизнеспособными в среднесрочной перспективе из-за демографических изменений и снижения участия в рабочей силе. Однако в демократических государствах политика реформ коренным образом отличалась от политики авторитарных государств.

Во-первых, в Польше и Венгрии министерства труда и социального обеспечения играли важную роль в защите характерных черт старой перераспределительной системы от либеральных программ министерств финансов и эмиссаров Всемирного банка. Эти социальные министерства выступали в защиту солидаристских ценностей, «делая акцент на том, что пенсионная система должна разрабатываться не для достижения макроэкономических целей, а для обслуживания пожилого населения» [Muller 2001: 70]. Во-вторых, в Польше и Венгрии политические партии и профсоюзы вели продолжительные дебаты и переговоры об условиях реформы. (Хотя, как и в России, профсоюзы и пенсионные фонды вели переговоры также и о своих корпоративных интересах и принимали сторону выплат.) В-третьих, были сделаны определенные уступки в ответ на требования общественных конституентов, особенно тех, которые были тесно связаны с политическими партиями. Министерства финансов играли в формировании результатов значительную роль, но их первоначальные предложения в ходе политических переговоров подверглись существенным изменениям.

В Казахстане, напротив, начальные внутриправительственные переговоры по реформе проводились тайно, общественная и парламентская оппозиция в основном игнорировалась, и исполнительная власть в этом процессе доминировала. Пенсионная система была почти полностью приватизирована, и не было практически никаких переговоров даже между государственными акторами. Беларусь столкнулась во многом с теми же трудностями, что и другие рассматриваемые страны в переходный период, однако ее государственная пенсионная система сохранилась в прежнем виде.

Ситуации

В 1994 году Министерство финансов Польши предложило фундаментальную пенсионную реформу, предусматривающую введение доминирующей накопительной ступени. Специальная правительственная целевая группа, в состав которой в качестве полномочного представителя входил чиновник Всемирного банка, разработала подробный план реформы. Первоначально министр труда от СЛД пытался заблокировать реформу, а после его замены в ходе правительственной перестановки предложения по реформе стали предметом широкого общественного обсуждения и трехсторонних переговоров с участием основных профсоюзных федераций. Профсоюз – преемник коммунистического предшественника (ОПЗЗ) выступал за сохранение доминирующего положения компонента оплаты по мере поступления, а СЛД настаивал на сохранении перераспределительных элементов старой системы. По словам Оренштейна,

…публичные обсуждения с заинтересованными группами гражданского общества привели к <…> изменениям <…>. Правительственные законопроекты были тщательно доработаны и пересмотрены в ходе трехсторонних обсуждений, частично благодаря представителям профсоюзов [Orenstein 2000:47].