Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Способность государства осуществлять программы социального обеспечения зависит прежде всего от его способности контролировать свою территорию и реализовывать на ней свои решения, в особенности по получению доходов (налогов) и их перераспределению [Мапп 1993; Migdal 1998]. В тех случаях, когда результаты деятельности государства по налогообложению и обеспечению благосостояния населения значительно ниже, чем того требуют его собственное законодательство и политика, его дееспособность слаба. Посткоммунистические правительства сталкивались как с уклонением от уплаты налогов, так и со слабым контролем за использованием собранных доходов. С распадом и диверсификацией управляемой государством экономики начиная с конца 1980-х годов были разрушены механизмы мониторинга и контроля коммунистической эпохи. У налоговых администраций остались ограниченные возможности для отслеживания операций и финансовых потоков в новых приватизирующихся экономиках, даже несмотря на то, что для финансирования унаследованных программ социального страхования были введены высокие налоги на заработную плату. С самого начала широко распространились случаи уклонения от уплаты налогов и стратегии ее выполнения в минимальном объеме, а различные слои посткоммунистической экономики перешли в неформальный сектор. В более слабых государствах – Казахстане, а также в России в период Ельцина – в государство проникали политически влиятельные экономические акторы или олигархи, которые договаривались об освобождении от налогов, льготах и зачетах. Я изучаю налоговые и фискальные возможности в пяти случаях во время рецессии и восстановления экономики.

В 1990-е годы большинство посткоммунистических государств также утратило административный контроль над отдельными частями своего социального сектора, что привело в той или иной степени к образованию неформальных связей и коррупции. Правительства сокращали заработные платы в социальном секторе, при этом оставляя на рабочих местах большую часть персонала и даже расширяя штаты. В ответ на низкую заработную плату поставщики социальных услуг разработали стратегии выживания, де-факто установив частный контроль над доступом к некоторым услугам здравоохранения и образования и требуя теневых выплат, которые закрыли доступ к ним для более бедных слоев населения. В то же время реструктуризация социальных секторов была связана с институционально сложными изменениями, которые потребовали новых административных и регулятивных возможностей. Особенно это касалось посткоммунистических государств, стремившихся внедрить социальные рынки, даже при том, что они впервые создавали финансовые и страховые рынки, в которые и должны встраиваться рынки социальные.

Возможности налогообложения, уровень неформальных связей и коррупции в экономике и социальных секторах, а также регуляторная способность в различных случаях были разными. Как следствие, все посткоммунистические государства всеобщего благосостояния включали в себя смешанные элементы государственного, рыночного и неформального обеспечения. Однако различия в их дееспособности в конечном итоге приводили к различным результатам: более дееспособные государства, такие как Польша и Венгрия, перешли к более рыночной социальнолиберальной модели; государства со слабой налоговой и регуляторной дееспособностью, такие как Россия и Казахстан, перешли к неформализованной модели благосостояния, характеризующейся слабым охватом, плохо регулируемыми рынками социального обеспечения и преобладающим неформальным контролем над доступом к социальным услугам. (Основные черты коммунистических, либеральных и неформальных государств социального обеспечения показаны в таблице 1.4.)

Подбор ситуаций для анализа, методы и доказательства