Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Напротив, основная парламентская оппозиция реструктуризации образовалась на базе крайне левых кругов. Коммунистические партии-преемники, которые пользовались электоральной поддержкой разрозненных групп пожилых, более бедных и зависимых от государства россиян, особенно пенсионеров, в середине 1990-х годов сформировали доминирующую парламентскую коалицию. Их повестка дня состояла скорее в том, чтобы восстановить государство всеобщего благосостояния коммунистической эпохи, а не в том, чтобы вести переговоры о реформе. Законодательная власть стала ключевым вето-актором, отказываясь утвердить изменения в основной законодательной базе старого государства всеобщего благосостояния. Исполнительная и законодательная власти поляризовались по поводу реформы системы всеобщего благосостояния, что привело к политическому тупику. Исполнительная власть в этот период также была ослаблена. Хотя его конституционный мандат оставался сильным, Ельцину не удалось объединить свой кабинет вокруг реформы государства благосостояния, руководство министерств было крайне нестабильным, а технократические либералы уступили власть государственническим элитам. Министерства социального сектора также стали вето-акторами, ведя арьергардную кампанию против разгосударствления и приватизации и разделяя правительство. Нарастающая федерализация раздробила государство. Многочисленные вето-акторы – законодательная власть, государственные администраторы социального обеспечения и региональные власти – замедляли, блокировали или ослабляли усилия по реструктуризации.

В итоге баланс политической и бюрократической власти сместился в сторону противников либерализации, заморозив большую часть старого государства всеобщего благосостояния, несмотря на сильный экономический спад, продолжавшийся до 1999 года. Политическая власть блокировала приведение государственных структур благосостояния в соответствие с новыми экономическими ограничениями, приводя к непоследовательной политике сокращения без реструктуризации, которая вылилась в распад и разложение российского государства всеобщего благосостояния. Как и экономика в целом, государство всеобщего благосостояния претерпело процесс информализации, самопроизвольной приватизации и разделения контроля над фондами социального обеспечения и социальными активами.

В конце 1990-х годов очередной серьезный сдвиг во внутриполитическом раскладе и укрепление дееспособности государства создали в России благоприятные условия для либерализации государства всеобщего благосостояния. Сдвиг в сторону поддерживающей исполнительные власти законодательной коалиции на выборах в Думу в декабре 1999 года положил конец доминированию левых и возможности законодательного органа использовать вето. Более глубокие изменения в политической системе, переход к управляемой демократии и доминированию президента привели к распаду представительской функции политических партий [Colton, McFaul 2003]. Сложившиеся к тому времени партии, как реформистские, так и левые, были заменены новыми, имевшими неглубокие корни в электорате и очень слабые программные обязательства. Их контроль над законодательной властью значительно ослабил политические и общественные ограничения, связанные с изменением государства всеобщего благосостояния. В то же время В. В. Путин объединил правительство, сформировав консенсус вокруг либеральной модели реформы государства всеобщего благосостояния. В итоге ограничения представительных институтов в сочетании с консолидацией исполнительной власти сделали либерализацию возможной.

На третьем этапе (таблица 1.3) в 2000–2004 годах Дума одобрила изменения в законодательной базе, касающиеся регуляции большинства сфер государства всеобщего благосостояния, сместив акцент с распавшейся государственнической модели на более рыночно ориентированную. Была реформирована пенсионная система, приняты основные законы о приватизации жилья и дерегулировании рынков труда, а также инициированы дальнейшие рыночные преобразования в секторах здравоохранения и образования. Только самые масштабные и заметные сокращения льгот встретили сопротивление со стороны законодательного органа, опасавшегося ответной реакции населения[28]. Политика либерализации была законодательно закреплена в период заметного и устойчивого экономического восстановления. Однако это не стало возвращением к неоспариваемой либерализации начального переходного периода, сформированной почти без ограничений исполнительной властью и независимыми технократами. Несмотря на то что упадок демократии ограничил представительство более широких общественных интересов, элиты социального сектора и государственные бюрократические структуры сохранили влияние на политику в сфере обеспечения всеобщего благосостояния. Управляемая демократия породила свой собственный особый процесс медиации либерализации, проводимый внутри элиты, – процесс, учитывающий и компенсирующий интересы элиты социального сектора и бюрократического аппарата.