Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

С распадом Советского Союза во второй половине 1991 года во главе нового Российского государства утвердилось радикально реформистское руководство. По итогам его прочной победы на президентских выборах в июне 1991 года Б. Н. Ельцин был наделен остаточной законодательной властью – Верховным Советом – обширными полномочиями. Он назначил команду реформаторов во главе с вице-премьером Е. Т. Гайдаром – экономистом, направившим правительство к политике либерализации, приватизации и бюджетной стабилизации, нацеленной на ликвидацию последствий экономического кризиса и преобразование старой командной системы в рыночную экономику. В рамках стабилизационного проекта правительство поставило перед собой задачу сократить расходы федерального бюджета и урезать государство всеобщего благосостояния. Ключевую роль в этих реформах сыграло Министерство финансов, а основным инструментом его стратегии стало снятие ответственности за большинство социальных расходов с федерального бюджета.

Концентрация власти и реформистская коалиция

Государство всеобщего благосостояния, унаследованное Россией, было иерархически организованной моделью, созданной в условиях политической изоляции общества. За исключением крайностей позднего советского периода, общество никогда не мобилизовалось для предъявления претензий или формирования политики социального обеспечения[58]. Профсоюзы служили в основном администраторами, а не борцами за права в сфере благосостояния. Профессиональные группы, предоставляющие социальные услуги – врачи, педагоги и т. п., – состояли в обязательных ассоциациях, но не имели никакого опыта в организационных вопросах и очень мало – в формулировании своих интересов. Профессиональная деятельность контролировалась государственными администраторами. Внутри государства министерства социального сектора и другие институты были дезорганизованы в результате распада Советского Союза и перехода к самостоятельному правительству Российской Федерации. Таким образом, на начальном этапе переходного периода как общественные конституенты, так и заинтересованные государственнические структуры находились на слабых позициях для отстаивания своих интересов в защите унаследованной системы обеспечения благосостояния.

Сами элиты российского социального сектора были расколоты по вопросу о будущем государства всеобщего благосостояния. Как отмечалось в первой главе, с начала инициированной М. С. Горбачевым перестройки в середине 1980-х годов ученые-социологи и активисты в профессиональных кругах вели критику старой системы, фокусируясь на ее чрезмерной централизации, жесткости, неэффективности, чрезмерном патернализме[59]. Это реформистское движение распространилось затем по профессиональным кругам, в которых специально созданные группы разрабатывали программы модернизации и демократизации социального сектора. С открытием советской политической системы некоторые из этих профессионалов стали политически активны, победив на выборах в новый законодательный орган – Верховный Совет – и заняв руководящие должности в комитетах по социальной политике. Они также были связаны с глобальными социально-политическими структурами, продвигавшими модели реформ посредством публикаций, конференций и других механизмов. Подход глобальных структур был в большой степени либеральным [Kaufman, Nelson 2004]. Они стали важными источниками программных инноваций и установок для российских реформаторов социального сектора.

В начале 1990-х годов синергия этих трех влиятельных сил – экономических либералов в исполнительной власти, реформистских внутренних элит социального сектора и глобальных социально-политических структур – положила начало перестройке российского государства всеобщего благосостояния. Либералы в исполнительной власти были заинтересованы прежде всего в сокращении бюджетных расходов и уменьшении роли государства в обеспечении благосостояния для достижения бюджетной стабилизации и рыночных преобразований. Реформаторы социального сектора хотели декоммунизировать и демократизировать государство всеобщего благосостояния, сделать его более эффективным и управляемым. На них оказали влияние модели реформы социального обеспечения, продвигавшиеся тогда глобальными структурами, и они обладали реальными полномочиями, поскольку их идеи совпадали с интересами мощных акторов в экономических и финансовых министерствах, служивших движущей силой более широкого процесса преобразований. (Основные акторы российской политики благосостояния, а также прореформенный и антиреформенный политический баланс в этот период показаны в табл. 2.1.)

Таблица 2.1

Политика несогласованной либерализации в России, 1991–1993 годы

* МФИ – международные финансовые институты