Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

С конституционной точки зрения в этот период в России власть разделялась на исполнительную и законодательную ветви, но президент фактически доминировал в политии, основывая свое доминирование на большей легитимности в результате победы на выборах, одностороннем контроле за назначением министров и полномочиях по принятию не требующих законодательного закрепления декретов. Ельцин и его помощники

сосредоточились прежде всего на укреплении исполнительной власти, чтобы она могла изолированно разрабатывать экономическую политику и повысить эффективность реализации экономической политики. <…> [Они] считали, что разработчики экономической политики должны быть защищены от популистской политики [McFaul 2001b: 147].

Осенью 1991 года Ельцин назначил себя председателем правительства и поручил Гайдару и группе молодых экономистов провести экономические реформы. Видные реформаторы, в том числе А. Н. Шохин и Э. А. Памфилова, были поставлены во главе социальных министерств, объединив правительство вокруг программы реформ[60]. До конца 1992 года (когда Гайдар был отстранен от должности, а председателем правительства назначен В. С. Черномырдин) экономическая, финансовая и социальная политика во многом определялась Гайдаром, председателем Комитета по приватизации А. Б. Чубайсом и министром финансов Б. Г. Федоровым. В правительстве было широко распространено мнение, что Ельцин имеет публичный мандат на осуществление радикальных изменений.

Депутаты Верховного Совета, которые были избраны до перехода к независимому Российскому государству, имели более слабые обоснования своей демократической легитимности, и, за исключением членов Коммунистической партии, они также не имели четкой партийной ориентации. Различные партии-движения, мобилизовавшиеся против коммунистов, в этот период пришли в упадок, а новые не появились. Законодательная власть предоставила определенный голос промышленным и аграрным лобби, но в остальном была слабо связана с общественными интересами. По словам В. А. Мау, бывшего в этот период советником российского правительства,

…российское парламентское лоббирование имело ряд особенностей, отличающих его от зарубежных аналогов. Российское лоббирование почти исключительно ограничивалось сферой материального производства. Российские депутаты не испытывали организованного давления со стороны общественности, женских и ветеранских организаций, групп потребителей и т. п. Российские лоббисты фактически выступали от имени крупных монополистических образований [Маи 1996: 80].

Законодательная ветвь при этом сформировала оппозицию программе экономических реформ, настаивая на увеличении расходов и сохранении субсидирования, но не оказывая большого влияния на благосостояние, за исключением замедления реструктуризации промышленности и поддержки занятости. Ельцин в значительной степени полагался в реализации своей политики на декреты, накладывал вето на увеличение расходов и игнорировал многие решения законодательного органа, которым он пренебрегал как «красно-коричневой» (то есть коммунистическо-фашистской) коалицией экстремистов. Принятие законодательным органом в 1993 году высокодефицитного бюджета стало провоцирующим фактором для его насильственного роспуска президентом.

Законодательство о реформе социального обеспечения оставалось во время этой более масштабной борьбы где-то на заднем плане. Социальная политика не была основной проблемой во все более поляризующемся законодательном органе[61]. Небольшие организованные группы депутатов-реформаторов доминировали в социальных комитетах и руководили в 1991 и 1992 годах рамочной реструктуризацией законодательства в области здравоохранения, образования, пенсионного и жилищного обеспечения, при этом большинство законодателей практически не обсуждало или не понимало его. В этот ранний период, по словам заместителя заведующего одним из отделов Министерства экономического развития и торговли, «сложилась уникальная ситуация – все законы были написаны с нуля. Закон мог быть подготовлен за неделю. С тех пор, если посмотреть на законы, которые принимает Дума, новые законы появляются очень редко»[62].