Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Элиты социального сектора, выступавшие за децентрализацию, имели несколько иные мотивы и приоритеты, чем их союзники из исполнительной ветви власти. Их главной задачей было сделать российские социальные службы более современными и гибкими, преодолеть отсталость и авторитарность советского наследия. По словам Курта Вейланда, они были «специалистами, [которые] напрямую заинтересованы в продвижении инновационных решений проблем социальной политики, поскольку такие инициативы обогащают их профессиональный опыт и повышают их карьерные перспективы» [Weyland 2004: 15]. Они были восприимчивы к зарубежным моделям, пришедшим из более успешных социально-экономических систем – моделям, которые представлялись престижными и сулили решение застарелых проблем. Со своих постов в министерствах социальной сферы и комитетах по социальной политике Верховного Совета, преимущественно не встречая организованного общественного или профессионального сопротивления, они внедряли эти модели в рамочные законы, которые проходили через законодательную власть. Дальнейшая разработка и реализация социального законодательства осуществлялась в основном посредством президентских декретов (указов).

Модели децентрализации, которые продвигались всемирными структурами и МФИ, вписывались в многочисленные политические и экономические программы реформистского государства и профессиональных элит. Децентрализация, по мнению ее сторонников, была призвана обеспечить повышение эффективности в условиях сокращения ресурсов и тем самым смягчение последствий сокращения бюджета. Она должна была стимулировать субнациональные правительства к эффективному сбору и использованию доходов. Лица, наделенные полномочиями принимать решения на местах, были ближе к местным интересам и условиям, что делало их более оперативными и подотчетными, по сравнению с находящимися в центре. Децентрализация управления сферами образования и здравоохранения должна была обеспечить более широкую вовлеченность всех заинтересованных лиц, укрепить демократические институты, предоставить поставщикам услуг большую автономию и расширить права и возможности местных общин. Она также оправдывала передачу полномочий и ответственности региональным элитам. Как утверждает Венди Хантер в своем исследовании по децентрализации образования в Латинской Америке, «разрозненные силы могли рассматривать децентрализацию как согласующуюся с их собственными позициями и объединиться под этим единым знаменем» [Hunter 2006: 12] (цитируется с позволения автора).

Согласно сравнительной литературе, как бюрократия социального сектора, так и профсоюзы государственного сектора, как правило, сопротивляются таким мерам реструктуризации. Администраторы и поставщики услуг в значительной степени заинтересованы в сохранении статус-кво. По словам Джоан Нельсон,

…во всем мире врачи и другие поставщики услуг здравоохранения предсказуемо выступают против тех аспектов реформы, которые, как им кажется, угрожают их доходам, статусу, независимости и устоявшейся практике работы.

<…> Они ожесточенно оспаривают реформы, передающие часть контроля <…> региональным или муниципальным органам власти [Nelson 2004: 33–34].

Профсоюзы работников здравоохранения и образования, как правило, выступают против децентрализации, поскольку она устраняет централизованные переговоры о заработной плате, и сопротивляются приватизации и мерам по повышению эффективности, угрожающим рабочим местам и безопасности. Однако возможности профсоюзов блокировать реформу или договариваться о компенсациях, таких как повышение зарплаты, варьируются в зависимости от их силы и возможностей найти политических союзников [Murillo 1999]. В начале 1990-хгодов российские профсоюзы работников государственного сектора, которые в любом случае никогда не участвовали в серьезных переговорах о заработной плате, не имели ни союзников в лице политических партий, ни влияния в правительственных министерствах. Бюрократия социального сектора и элитные профессиональные организации были дезорганизованы, а в некоторых случаях буквально расформированы.